Evolução Histórica

Máquina de calcular (IGCP)

Os antecedentes do Ministério das Finanças remontam aos finais do século XV, isto é, a quase cinco séculos de história. Durante todo este período foram-se estruturando formas de organização muito diversas mas com objectivos funcionais comuns isto é, o governo e a administração da área financeira. Podemos dividir a sua história em sete fases de acordo com o esquema da página seguinte, correspondendo cada uma a modelos políticos e institucionais diferentes.

Primeira Fase

A primeira fase (1495-1516) refere-se à autonomização e afirmação do ofício de vedor da fazenda. De facto, desde meados do século XV que se tinha vindo a assistir no Desembargo Régio à necessidade de distribuir por certos desembargadores, as petições referentes aos negócios da fazenda. Esta lógica de especialização na decisão e despacho estaria na origem da criação do ofício específico de Vedor da Fazenda.

Segunda Fase

Na segunda fase (1516-1591) assistiremos à criação de organismos próprios denominados de Vedorias, isto é, o crescimento do expediente e da burocracia a cargo dos vedores, ao implicar o aumento de funcionários régios e ao aparecimento de outros ofícios que não deixarão de continuar a aumentar como amanuenses, contínuos, porteiros, oficiais menores, ajudantes, distribuidores, tesoureiros, escrivães, etc., transformou o ofício em órgão funcional.

Terceira Fase

A terceira etapa (1591-1761) foi dominada pela extinção das vedorias e o aparecimento do Conselho da Fazenda que assumiria, em exclusivo o governo das matérias da fazenda por cerca de dois séculos. O Conselho era um verdadeiro tribunal régio uma vez que, por um lado, tinha competências próprias e, por outro, submetia a despacho régio, pelo expediente de consulta, os assuntos extraordinários. Como órgão corporativo, o Conselho da Fazenda reunia em Mesa Grande os seus conselheiros que tomavam as decisões de forma colegial.

Quarta Fase

Mala de Ouvidoria (IGCP)

Na quarta fase (1761-1801) com a criação do Erário Régio, a administração da área financeira ficou sob a responsabilidade bipartida do novo organismo e do Conselho da Fazenda. A novidade político-administrativa consistiu, fundamentalmente, em três aspectos:

a) A junção e coordenacão de todas as repartições que tinham por missão cobrar os impostos;
b) Uma responsabilidade hierárquica de tipo novo, dado que o Presidente do Erário Régio respondia directamente perante o Secretário de Estado dos Negócios da Fazenda:
c) Uma nova cartilha de funcionamento, visto que o governo do Erário Régio passava a reger-se por uma direcção unipessoal, isto é, as decisões finais eram tomadas pelo seu Presidente e não por uma Mesa ou Assembleia.

Quinta Fase

Numa quinta fase (1801-1834), a gestão bipartilhada dá lugar a uma assunção tripartida de responsabilidades entre o Conselho da Fazenda, o Erário Régio e a recém-criada Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda (1). Tratava-se de ensaiar para a área financeira a aplicação do modelo de governo ministerial numa altura em que as instituições do Antigo Regime vinham perdendo proeminência política e administrativa desde as reformas pombalinas.

Sexta Fase

O sexto momento (1834-1910) foi dominado pela consolidação e crescimento da Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda depois de extintos o Conselho da Fazenda e o Erário Régio na sequência da vitória militar dos liberais (Évora-Monte, 1834) e da implantação do novo regime constitucional.

Sétima Fase

Pormenor do tríptico de Jaime
Martins Barata, 1959, D. Afonso V
dando quitação por perdão verbal.
Sala das Sessões das antigas
instalações do Tribunal de Contas.

Finalmente, a sétima fase (1910-1999) está relacionada com a criação e estruturação do que é, hoje, o Ministério das Finanças e cobre todo o período republicano.

Do ponto de vista da matriz política, enquanto as cinco primeiras fases se incluem na lógica do sistema corporativo (1495-1834), as duas últimas (1834-1999) correspondem à implementação do modelo político estadualista onde emerge uma nova forma de organização de poder pelo que se, efectivamente, a radicalização mais próxima do actual ministério deve ser identificada com a Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda, o facto é que esta foi criada em coabitação com o Erário Régio e o Conselho da Fazenda, órgãos que tiveram a seu cargo a administração da fazenda real, o último, como vimos, desde os finais do século XVI.
Mas para se ter uma ideia mais global da evolução institucional do que é hoje o Ministério das Finanças, nada melhor que comparar os recursos humanos envolvidos nesta área de governo.

Pessoal afecto às instituições financeiras
(Órgãos Centrais, números aproximados)
(1495-1998)

Gráfico representativo do pessoal afecto às Instituições Financeiras

Organismo	Totais	Ano
Vedorias	15	1516
Conselho da Fazenda	35	1591
Erário Régio	30	1761
Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda	15	1801
Erário Régio	70	1820
Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda	20	1820
Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda	200	1869
Ministério das Finanças	500	1910
Ministério das Finanças	1 300	1960
Ministério das Finanças	4 500	1998

Como se pode ver pelo quadro e pelo gráfico que quantificam e representam estes recursos, o contingente de funcionários afectos aos organismos centrais da administração da fazenda, desde a instauração do regime constitucional, que não deixou de crescer, com especial incidência nos séculos XIX e XX.

Organização

No que se refere à matriz orgânica, tal como hoje a conhecemos, podemos afirmar que a sua definição data das reformas de 1869 e 1870 através das quais foi criada a Secretaria-Geral, o Gabinete do Ministro como órgão de apoio directo ao ministro, a rede de direcções-gerais que compõem os órgãos da administração central, arquitectada a geografia administrativa periférica e local do ministério bem como o Tribunal de Contas assumiria a função de fiscalidade, outrora exercida pelo Conselho da Fazenda.
Seria, porém, com a implantação da República (1910) que a Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda se passaria a denominar Ministério das Finanças, designação que, salvo raras excepções, se manteria até aos nossos dias.

Pormenor da escadaria nobre

A reforma de 1911, criando direcções distritais de finanças na sede de distrito e repartições e tesourarias de finanças em cada sede de concelho, bem como serviços alfandegários e aduaneiros, consolidaria, porém lado, as estruturas herdadas do regime monárquico-liberal e introduziria os contornos do modelo que vigoraria, de uma forma global, até aos nossos dias (2).

Um outro momento importante da história recente do Ministério das Finanças é o que se reporta ao Estado Novo, sobretudo, por duas ordens de razão. Em primeiro lugar, como ministério charneira durante a chefia de António de Oliveira Salazar (1928-1940) na medida em que se tomou o centro da disciplina orçamental e o fulcro da reformada administração pública. No discurso de despedida como responsável pela pasta (1940). Oliveira Salazar diria que o Ministério das Finanças "Foi o ponto de partida de toda a reforma administrativa". E, em segundo lugar sob a direcção de João Pinto da Costa Leite (1940-1950) como ministério de controlo e fiscalidade das actividades financeiras, em especial no que concernia às novas actividades atribuídas à Inspecção-Geral de Finanças às Alfândegas e às Contribuições e Impostos.

A partir de 25 de Abril de 1974, as modificações mais significativas do ponto de vista orgânico, seriam a criação da Direcção-Geral do Tesouro e a Direcção-Geral do Património (1976), ficando a primeira incumbida do controlo das operações financeiras efectuadas pelos serviços de Estado e pessoas colectivas de direito público e a segunda, do aprovisionamento, inventariação, inspecção, administração e gestão do património do Estado.
Um pouco mais tarde, seria criado o Gabinete de Organização e Informática (1985) que estaria na origem do actual Instituto de Informática, para responder às novas necessidades emergentes da revolução técnica e tecnológica, reformulando-se, também, as estruturas da Direcção-Geral das Alfândegas e da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos.
Todavia, nos últimos vinte e cinco anos, não se pode falar de uma reforma profunda do ministério.

Só muito recentemente, o actual Governo (desde Outubro de 1995) tem vindo a concretizar a adequação necessária aos novos desafios impostos pelo contexto da União Económica e Monetária e às exigências dos regimes democráticos. Primeiro com a publicação da Lei Orgânica do Ministério das Finanças (D.L. n.° 158/96 de 8 de Setembro) e, depois, com o continuado processo de mudança estrutural através da aprovação já de nove regimentos orgânico-funcionais, a saber o Estatuto Jurídico do Defensor do Contribuinte, as novas leis orgânicas das Direcções-Gerais de Assuntos Europeus e Relações Internacionais, Estudos e Previsão, do Orçamento, do Tesouro, de Informática e Apoio aos Serviços Tributários, Inspecção-Geral de Finanças, Instituto de Informática, Secretaria-Geral, ADSE, os Estatutos do Instituto de Gestão do Crédito Público, Instituto de Seguros de Portugal e do Instituto Nacional da Intervenção e Garantia Agrícola para além, de alterações à Lei Orgânica da Direcção-Geral de Impostos e da Direcção-Geral das Alfândegas e Impostos Especiais de Consumo e a criação da Administração Geral Tributária, pendentes para aprovação no Conselho de Ministros.

Reorganização da Administração Tributária

Jarra em porcelana da China,
fim do século XIX.
Museu Nacional de Arte Antiga.

Justifica-se hoje, plenamente que o Governo conclua a reorganização da Administração tributária, que passa por criar ao lado das três direcções-gerais referidas uma nova organização, a Administração-Geral Tributária, à qual caberá o desempenho as funções de direcção superior, coordenação, controlo e planeamento estratégico das direcções gerais tributárias, apoiada no desempenho de tarefas de auditoria interna, estudo e apoio à concepção das políticas públicas tributárias, formação tributária, e de concepção e planeamento dos sistemas de informação.

Por várias razões, torna-se hoje evidente a acrescida importância da organização dos serviços públicos do Ministério das Finanças, integrados na Administração directa do Estado, que no seu conjunto formam o que se designa por Administração Tributária: a Direcção-Geral dos Impostos (DGCI), a Direcção-Geral das Alfandegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) e a Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA). Em primeiro lugar, deve recordar-se que historicamente foi a decisiva eficácia da Administração tributária do Antigo Regime que permitiu a constituição do Estado moderno e que só níveis acrescidos daquela eficácia na obtenção de recursos fiscais permitiram a construção e hoje a preservação e desenvolvimento do Estado Social, através do alargamento e melhoria da qualidade da intervenção do Estado na vida social.

Em segundo lugar, assinale-se que a Administração tributária sempre foi tida como uma organização especial na vida do Estado. O carácter sui generis da Administração tributária é corroborado, desde logo, por ter sido designada entre nós e nas chamadas Nações civilizadas por Fisco, por um lado entendido como integrado no Estado e por outro dele distinto e diferenciado. Em terceiro lugar, a objectiva importância actual das organizações tributárias pode ser descrita a partir dos seguintes dados: cerca de 15 000 funcionários, com despesas de funcionamento e de investimento de aproximadamente 90 milhões de contos, em 1998, e que asseguram a cobrança de 5.498,8 milhões de contos (DGCI: 4.396,7 milhões de contos e a DGAIEC: 1.102,1 milhões de contos), o que em "volume de negócios" significa que é destacadamente a maior "empresa" portuguesa, e maior que quase todos os Ministérios, do ponto de vista dos recursos humanos e financeiros empregues. Significa, ainda, acréscimo de importância da Administração tributária o contexto actual que decorre de Portugal integrar a União, Económica e Monetária e de se encontrar vinculado pelo Pacto de Estabilidade o que impõe a necessidade urgente de racionalização de organizações e de processos de decisão, bem como de alcançar eficácia na obtenção, com justiça, de recursos fiscais. Em quarto lugar. e por fim, a organização administrativa, embora enquadrada juridicamente, é um pressuposto material das decisões individuais no domínio tributário, como aliás em qualquer outro domínio da boa administração através de actos individuais ou de massa das autoridades tributárias depende decisivamente de uma prévia e adequada organização dos meios administrativos.

Relógio em bronze
(DGAIEC)

É, pois, claro, que a coordenação, controlo e planeamento estratégico de uma tão importante e significativa estrutura orgânica não pode mais ser assegurada com soluções organizativas de meios semelhantes aos proporcionados por três direcções-gerais, situação esta que gera permanentemente a irracionalidade, de economias, ineficiência e ineficácia no seio da Administração Tributária.
Não se desconhece que o denominado princípio da parcimónia é uma máxima que valoriza a simplicidade tanto na construção das teorias como de soluções práticas. A formulação mais comum desta máxima é, em Latim: Entia non sant multiplicanda praeter neressitatem, (As entidades não devem ser multiplicadas sem necessidade); e ainda: Frustra fit per plura quad potest fier iper pauciora, (Em vão se faz com mais o que se pode fazer com menos).

Está, contudo, amplamente provado, através da experiência dos últimos anos, que a actual organização da Administração Tributária não permite suficientes, e muito menos razoáveis ou boas, condições de direcção, coordenação, controlo e planeamento estratégico das organizações tributárias. Deste modo, e respeitando o princípio da parcimónia, torna-se evidente que é necessário aumentar os meios organizativos ao dispor daquelas funções de interesse comum da Administração tributária, designadamente, para além das já referidas, as de auditoria interna, estudo e apoio à concepção das políticas públicas tributárias, formação tributária, desde logo para dirigentes, e de concepção e planeamento dos sistemas de informação.
Prevê-se que a Administração-Geral Tributária (AGT) seja criada como uma pessoa colectiva instrumental do Estado, submetida a tutela e superintendência do Ministro das Finanças e dirigida por três órgãos superiores: o conselho superior tributário, o conselho directivo e o presidente do conselho directivo. O conselho superior tributário será o órgão máximo da AGT, e é composto pelo Ministro das Finanças, que preside, pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, pelo presidente do conselho directivo e pelos directores-gerais da DGCI, da DGAIEC e da DGITA. O conselho directivo será composto pelo presidente do conselho directivo, que preside, e por cinco vogais, sendo três dos quais, por inerência, os directores-gerais da DGCI, da DGAIEC e da DGITA. O presidente do conselho directivo será o órgão singular executivo da Administração-Geral Tributária. Prevê-se que por portaria do Ministro das Finanças se criem serviços de apoio a estes órgãos superiores da AGT.

Gabinete do Director-Geral das
Alfândegas e Impostos Especiais
sobre o Consumo.

Figuraria, ainda, como órgão consultivo e participativo o Conselho Nacional de Fiscalidade na AGT.
Prevê-se, ainda, a criação na AGT de quatro serviços como estruturas comuns da Administração tributária: o Serviço de Auditoria Interna, o Centro de Estudos e Apoio à Política Tributária, o Instituto de Formação Tributária e o Serviço de Planeamento Estratégico dos Sistemas de Informação, sendo simultaneamente extintos serviços com tarefas semelhantes na DGCI e na DGAIEC, bem como o conselho coordenador da DGITA.
A experiência dos próximos anos dirá se a evolução mais adequada passará pela simples direcção superior e coordenação comum, agora desenhada, ou se deverá caminhar para uma solução de integração perfeita das organizações tributárias, o que, tendo em conta a delicadeza das funções por todas desempenhadas (representada pela tensão permanente entre o dever fundamental de pagar impostos e os direitos económicos fundamentais, por um lado, e a premente e disciplinada satisfação das necessidades colectivas assegurada pelo Estado, por outro), o estado da sua cultura organizacional e da tradição histórica de cada uma delas, não se vê vantagem, para já, em realizar instantaneamente.

Por outro lado, na medida em que tiveram lugar as reorganizações internas da DGCI, da DGAIEC e da DGITA, e sendo caso disso, prevê-se que se possa, por portaria conjunta do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tenha a pasta da Administração Pública, fazer transitar certos serviços daquelas organizações tributárias para a AGT, colocando-os assim em comum, ressalvando naturalmente a especificidades organizacionais adequadas a distintas missões tributárias.
Como complemento a estas alterações de estrutura, são inúmeras as iniciativas, no plano de estudos e análise, realizadas por grupos e comissões de trabalho no âmbito do Conselho Superior de Finanças, tendo em vista a reforma fiscal para o limiar do século XXI. (3)

(1) - A criação formal da nova Secretaria de Estado reporta-se ao Decreto de 15 de Dezembro de 1788.
(2) - É o caso da designação de Finanças e Economia (1969-1974); de Finanças e Coordenação Económica (1974) e de Finanças e do Plano (1978, 1980-1985).
(3) - Sobre estas iniciativas e outras como a preparação da reforma fiscal, a Lei das Finanças Regionais, a Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado, a concepção do Sector Empresarial do Estado, as condições de participação na União Económica e Monetária e o calendário do Euro, ver síntese, em Anuário do Ministério das Finanças (1999), Lisboa, Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, 1998.