Intervenção do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais

Abertura das Jornadas SEMANÁRIO ECONÓMICO/IMOBILIÁRIO " Perspectivas e exigências do Mercado Imobiliário"

29 de Abril de 2003

I
CONSIDERAÇÕES DE ORDEM GERAL

INTRODUÇÃO

Excluída da reforma fiscal da década de 80, a reforma dos impostos sobre o património foi, nos últimos anos, sucessivamente prometida e sucessivamente adiada, não obstante todos estarem de acordo quanto à sua necessidade e proclamarem as diversas injustiças e iniquidades que caracterizam várias componentes da estrutura destes impostos.

Os diversos estudos, modelos e projectos que foram sendo produzidos nos últimos anos, embora revelassem algum esforço e tentativas de mudança, variaram de governo para governo conforme a sensibilidade política e técnica dos intervenientes, apontando assim para direcções e objectivos diferentes e, muitas vezes, contraditórios, sem que tenha sido tomada qualquer medida concreta para inverter ou, ao menos, para começar a inverter a situação verdadeiramente insustentável a que há já alguns anos se tinha chegado.

Assim, foram aparecendo desde o modelo que assentava na extinção de todos os impostos incidentes sobre a detenção e transmissão, quer de imóveis, quer de outros bens e direitos, e na sua substituição por um imposto geral sobre o património, aos estudos e projectos que defendiam a substituição parcial da sisa pelo IVA, até outros para quem a solução estaria na transferência para o imposto de selo dos factos sujeitos a sisa e a imposto sobre sucessões e doações com a inerente abolição destes impostos.

Quanto à tributação sobre a propriedade ou detenção de imóveis, tendo-se verificado um consenso relativamente mais amplo no sentido da manutenção da actual contribuição autárquica ou de um imposto de estrutura normativa semelhante, foram, no entanto, bastante díspares as propostas para alcançar o objectivo de uma distribuição mais justa e equitativa da carga fiscal no âmbito deste imposto. Com efeito, enquanto alguns defendiam que se deveria começar pela avaliação geral dos prédios urbanos como única solução para introduzir alguma equidade no sistema, outros defenderam a actualização do valor patrimonial dos imóveis através da aplicação de valores de correcção monetária.

Estas considerações não significam, contudo, que não se reconheçam os aspectos positivos decorrentes dos estudos e projectos que antecederam o momento actual e o modelo de reforma que o Governo apresentou à Assembleia da República, os quais, seguramente, permitiram conferir maior visibilidade e trazer para a discussão pública os diversos constrangimentos e injustiças que caracterizam o subsistema da tributação do património, fazendo com que seja mais premente e consensual a necessidade de não adiar por mais tempo a tomada de medidas que invertam e corrijam a insustentável situação actual.

1. OBJECTIVOS GERAIS

GRADUALISMO E PRATICABILIDADE

O primeiro objectivo que presidiu à elaboração do projecto e às opções nele contidas tem a ver com a consagração da ideia de reforma gradual, em que perante a alternativa de traçar objectivos muito ambiciosos de uma reforma imediata e global da tributação do património, com elevados riscos de nem sequer começar, e a de avançar gradualmente começando por medidas concretas que possam conferir ao sistema uma maior equidade entre os contribuintes e uma distribuição mais justa e equilibrada da carga fiscal, optou-se decididamente por esta segunda alternativa.

Privilegia-se assim e por exemplo a tomada de medidas concretas que tenham repercussão directa e imediata nos valores patrimoniais dos imóveis, com aplicação de factores de correcção monetária que procederão à sua actualização provisória, aprovando-se em simultâneo um novo regime legal de avaliação, com regras uniformes e objectivas, que irá substituindo os actuais valores patrimoniais corrigidos à medida que se vá procedendo à avaliação da propriedade imobiliária urbana do país.

Trata-se, por outro lado, de uma questão de praticabilidade a opção de, face à constatação de que não é materialmente possível fazer de uma assentada a avaliação geral de cerca de 6,5 milhões de prédios urbanos, avançar antes para a correcção das injustiças que caracterizam o sector através de uma fórmula menos perfeita, é certo, mas exequível num curto espaço de tempo e largamente preferível à situação actual.

Gradualismo ainda na forma como uma cláusula de salvaguarda irá impedir que a actualização dos valores patrimoniais através dos factores de correcção monetária tenha repercussão imediata e total na contribuição autárquica (futuro IMI) a pagar em cada ano, dado que se fixam limites para o aumento anual por cada prédio.

Esta cláusula de salvaguarda funciona nos seguintes termos. O aumento da colecta da contribuição predial autárquica, comparativamente com o que um determinado contribuinte pagou por prédio em relação ao ano de 2002, será repartido pelos anos de 2004 a 2008, não podendo pagar mais do que o seguinte:

2004 – 60€
2005 – 75€
2006 – 90€
2007 – 105€
2008 – 120€

Findo este período, abrir-se-à uma nova cláusula de salvaguarda para os prédios que não tenham ainda atingido o respectivo limiar superior de actualização.

Uma outra nota de gradualismo que caracteriza o projecto tem a ver com os impostos abrangidos pela reforma e com o nível de intervenção na sua estrutura normativa. Com efeito, não se privilegia aqui a ideia que é necessário abolir impostos apenas porque é generalizada a fuga e a fraude às suas normas ou que a sua designação deve ser alterada, tudo ficando na mesma, apenas porque é grande a sua longevidade ou, tão pouco, o anúncio da abolição de impostos com a mera transposição para outros dos factos sujeitos aos que foram abolidos.

Como consequência, a actual reforma não passa pela mudança pura e simples dos nomes dos impostos ou pela mera transferência de factos tributários entre impostos. A prioridade vai antes para as alterações que atenuem ou eliminem as injustiças, que reforcem a equidade, que alarguem a base da incidência e que tenham efeitos positivos na luta contra a fraude e a evasão e para a simplificação dos procedimentos.

Perante tais objectivos irá intervir-se, nomeadamente, na objectivação das regras de fixação do valor dos imóveis, numa redistribuição da carga tributária no sentido de acabar com a inaceitável situação actual em que 1% dos contribuintes de CA paga 30% do imposto, numa forte redução das taxas do IMT visando atenuar muito significativamente o esforço inicial da compra de habitação, sentido mormente pelos jovens e pelas pessoas mais carenciadas, atenuando também a tributação sobre a detenção continuada deste bem essencial das famílias, bem como na abolição do imposto sobre sucessões e doações com isenção completa das transmissões gratuitas e onerosas para o núcleo da família (ou seja, para os herdeiros legitimários), sem prejuízo da tributação em imposto do selo, a taxa proporcional, das transmissões gratuitas para os restantes herdeiros ou terceiros.

EQUIDADE E NEUTRALIDADE

Todos os estudos que foram sendo produzidos sobre esta matéria chamam a atenção para a iniquidade que caracteriza a actual tributação da propriedade imobiliária, face, nomeadamente, à deficiente organização e conservação das matrizes prediais, à vigência de um sistema de avaliações caracterizado por uma forte componente de subjectivismo, à não actualização dos valores patrimoniais que, em muitos casos, continuam a expressar números de há muitas décadas sem qualquer relação com o valor actual dos prédios.

Este estado de coisas leva a uma grande concentração dos contribuintes efectivos da contribuição autárquica, concentração essa que se situa mais em quem adquiriu casa para habitação própria e do seu agregado familiar em anos mais recentes, e, sobretudo, a um esforço contributivo de proprietários que, em muitos casos, estão ainda a pagar os empréstimos bancários que contraíram para a compra da habitação.

Por sua vez as taxas da actual C.A. e da Sisa são demasiado elevadas, penalizando fortemente alguns contribuintes enquanto outros, por mero acaso da sorte ou por engenho e habilidade, conseguem iludir as regras e princípios mais elementares da tributação, pelo que se procede a uma acentuada redução das mesmas – 0,4 – 0,8% para os prédios antigos; 0,2% a 0,5% para os transaccionados após 1.1.2004, procedendo?se também a uma substancial redução das taxas do I.M.T. (e da sisa, já este ano), para valores mais consentâneos com a realidade.

RECEITAS. MANUTENÇÃO E MELHOR DISTRIBUIÇÃO

A receita da sisa e da contribuição autárquica que em 2001 ascendeu a cerca de 260 milhões de contos não chega a atingir entre nós 1% do PIB, ao contrário do que acontece na maioria dos países com sistemas fiscais semelhantes, mormente a nível da OCDE, em que a percentagem se eleva ao dobro da indicada.

Assim, não obstante se poder afirmar que Portugal tem uma baixa tributação sobre o património, mormente se se tiverem em conta apenas estes impostos, não é objectivo desta reforma aumentar a receita fiscal, havendo, ao contrário, o objectivo de beneficiar os contribuintes efectivos, através da descida das taxas, com o alargamento da base tributável, com a redução dos benefícios fiscais e com a redução gradual da fuga fiscal que certamente será também uma das consequências positivas da reforma.

Não aumentar a receita fiscal significa aqui, no que concerne os dois principais impostos abrangidos, a saber, a contribuição predial autárquica e o imposto municipal de sisa, (futuramente o IMI e o IMT) manter a receita global gerada pelos dois impostos ainda que se admita que possa ocorrer uma pequena alteração da sua estrutura contributiva com uma ligeira propensão para o crescimento do primeiro e para uma pequena descida do segundo. O que, a verificar-se, fará com que as duas receitas se compensem não havendo redução dos montantes destinados aos municípios.

Por outro lado, uma descida, ainda que ligeira, na receita do IMT (antiga sisa), terá efeitos positivos no mercado imobiliário e tornará a aquisição menos onerosa justamente no momento em que a componente tributária mais se faz sentir, o momento da compra.

MAIOR APROFUNDAMENTO E CONCRETIZAÇÃO DO PODER TRIBUTÁRIO PRÓPRIO DAS AUTARQUIAS LOCAIS

Um dos pressupostos em que assentou a criação da contribuição autárquica, em 1988, foi o denominado princípio do benefício, considerando os diversos tipos de serviços prestados aos proprietários de imóveis pelas autarquias locais. Foi nesta lógica de contrapartidas e também na da responsabilização das autarquias que lhes foi atribuída a faculdade de, entre limites previstos na lei, serem os municípios a fixar a taxa da contribuição relativa aos prédios urbanos.

Porém, para além de áreas pontuais, tem sido escassa a intervenção dos municípios na delimitação dos elementos essenciais dos impostos de que são beneficiários e de que ocupam o lado da sujeição activa da respectiva relação jurídica, tendo-se mantido a representação legal atribuída à administração tributária do Estado para o desempenho das tarefas de liquidação e cobrança desses mesmos impostos.

Esta situação é igualmente constatável quanto à sisa, um imposto que a partir do final da década de 80 passou a ser afectado aos municípios, mas em que estes não têm tido qualquer intervenção.

Parece, assim, plenamente justificável que a presente reforma proceda a um reforço do poder tributário próprio das autarquias e, dentro deste, lhes confira a possibilidade de adaptação dos impostos de que são beneficiárias às especificidades de cada uma delas, quer alargando a possibilidade de fixação da taxa da contribuição autárquica, dentro de determinados limites que não podem deixar de ser fixados por lei da Assembleia da República, quer pela atribuição de um importante papel no domínio da aplicação de um conjunto de benefícios fiscais, mormente dos que podem apresentar maiores especificidades com cada município.

LUTA CONTRA A EVASÃO E FRAUDE FISCAIS

Os analistas coincidem na afirmação de que as elevadas taxas da sisa e a ausência de qualquer correspondência entre os valores matriciais de um elevado número de prédios e os valores praticados no mercado imobiliário, a que se alia a convergência de interesses entre alienantes e adquirentes, vêm gerando um endémico e elevado grau de fuga fiscal quer no âmbito da sisa quer no dos impostos sobre o rendimento.

É perante este panorama, que se tem vindo a defender e a consagrar na legislação fiscal, como única solução para conferir alguma equidade e justiça no sistema fiscal, novas medidas anti?abuso e novos métodos de determinação da matéria tributável em que se privilegiam indicadores objectivos de riqueza e em que a avaliação indirecta prevalece sobre a avaliação directa da matéria tributável.

A generalidade dos sistemas fiscais adopta este tipo de soluções em maior ou menor grau e, entre nós, basta invocar, quer as diversas limitações ao que é ou não aceite como custo fiscal da empresa, quer o alargamento do conceito de lucro, quer ainda as medidas conexas com os denominados preços de transferência ou com os sinais exteriores de riqueza.

Trata-se de soluções que coexistem com o princípio da tributação segundo o rendimento real que, de resto, está formulado com a necessária flexibilidade para admitir medidas anti-abuso e de combate à fuga e à fraude fiscais que, de outro modo, não teriam qualquer possibilidade de ser tomadas.

Assim, apresenta-se na proposta de lei a alteração de alguns preceitos do CIRC e do CIRS de modo a que o valor tributável para efeitos do IMT seja considerado para efeitos de determinação do lucro tributável das empresas, individuais ou colectivas, cuja actividade seja a alienação de bens imóveis, quer por si construídos, quer no âmbito da actividade de compra para revenda, nos casos em que o preço declarado constante no contrato de transmissão seja inferior àquele valor.

Face à relevância tributária, em sede de tributação do rendimento, do valor para efeitos de IMT do imóvel transmitido, confere-se ao alienante o direito de requerer segunda avaliação, em pé de igualdade com o adquirente e com o chefe de finanças, podendo o mesmo aceder também aos tribunais tributários para defesa do seu interesse legítimo de ver fixado o valor do imóvel em montante mais baixo, para além de permitir ao alienante ilidir a presunção de que o valor por que vendeu o imóvel foi inferior ao do valor da avaliação.

PRINCIPAIS MEDIDAS DA REFORMA

1. TRIBUTAÇÃO DA PROPRIEDADE DOS IMÓVEIS. O IMI.

O imposto municipal sobre imóveis (IMI) segue, no que concerne à sua incidência, a concepção que presidia à contribuição autárquica, tributando a detenção da propriedade dos imóveis.

CONCEITO DE VALOR PATRIMONIAL TRIBUTÁRIO DOS IMÓVEIS. AS NOVAS REGRAS DE AVALIAÇÃO.

É no conceito de valor patrimonial tributário que passam a existir as diferenças mais significativas entre a nova e a legislação que deixará de vigorar.

Neste tocante a reforma orienta-se para a consagração de regras objectivas que permitam aos próprios interessados conhecer ou mesmo quantificar por si o valor tributável dos seus bens imóveis, ficando a administração fiscal vinculada a critérios de quantificação previamente fixados na lei que permitirão eliminar a discricionaridade e a subjectividade das comissões de avaliação no sistema actual, assim se caminhando para as exigências de legalidade, clareza e segurança dos modernos sistemas tributários.

No caso dos prédios urbanos, acompanha-se a tendência actualmente seguida noutros países que é a de adoptar sistemas de avaliação com base nos valores de mercado.

Em primeiro lugar, para determinação do valor efectivo de um prédio constata-se na prática que este valor está interdependente de três grandes tópicos: a estrutura, a área e a envolvência.

Por estrutura entende-se o conjunto de elementos construtivos que fazem parte integrante do prédio de onde sobressaem a arquitectura e os materiais de construção. Por área entende-se o espaço construído e o não construído mas afecto ao edifício. Por envolvência entende-se a localização do prédio em meio rural ou urbano e, dentro deste, com diferenciação das zonas mais valorizadas das menos valorizadas, bem como o conjunto de subsistemas de infraestruturas urbanísticas e paisagísticas que afectam o valor desse prédio, como é o caso dos equipamentos sociais (escolas, hospitais, serviços públicos, transportes, zonas de lazer e comércio) e de acesso ao prédio.

Em segundo lugar há que ter em conta a idade (coeficiente de vetustez) dos edifícios dado que é um factor que afecta directamente o seu valor. Neste tocante podem considerar-se dois grandes elementos, a saber, o desgaste físico efectivo e previsível que se prende com a vida útil dos materiais, e a obsolescência da estrutura.

Por último haverá que ter em conta o destino ou uso dado ao edifício e que, no essencial, se pode reconduzir à habitação, diferenciando a habitação social, ao comércio e serviços e à indústria.

Deste modo, o cálculo do valor patrimonial tributário dos edifícios terá como elementos, devidamente ponderados, o custo médio de construção, as áreas de construção, a localização, o tipo de construção, as características intrínsecas do edifício, as infraestruturas marginantes e a envolvente urbanística.

Com o objectivo de testar o novo sistema de avaliações realizaram-se testes por amostragem sobre um conjunto de prédios, ainda assim, significativo, tendo-se chegado à conclusão que a aplicação dos factores de avaliação aproximará o valor patrimonial dos imóveis entre cerca de 80% a 90% dos respectivos valores de mercado.

No caso dos prédios urbanos arrendados o seu valor patrimonial corresponderá à capitalização das rendas efectivas, em vigor em 31 de Dezembro de 2001, desde que o mesmo seja inferior ao determinado com base nos critérios antes referidos.

Quanto aos prédios rústicos continua a considerar-se como base para a tributação o seu potencial rendimento produtivo, com alterações de menor relevância, diferindo-se para momento ulterior uma eventual revisão sobre as regras de quantificação do valor tributável destes bens.

ACTUALIZAÇÃO TRANSITÓRIA DO VALOR TRIBUTÁVEL DOS IMÓVEIS

SITUAÇÃO ACTUAL

Todos os estudos que precederam esta proposta de lei assinalam que os principais problemas da contribuição autárquica e, em grande medida, também dos impostos sobre as transmissões de imóveis, residem na falta de fiabilidade das matrizes prediais e na inexistência de registo cadastral em grande parte do país, na enorme desactualização do valor patrimonial dos imóveis mormente dos mais antigos e nas regras de quantificação do seu valor tributável.

Urge pois começar desde já a atenuar este estado de coisas e a preparar as necessárias medidas para esse efeito. Assim:

Os valores patrimoniais actuais de uma parte significativa do parque imobiliário estão de tal forma degradados que os valores resultantes da aplicação dos factores de correcção monetária irão ainda ficar bastante longe dos valores de mercado.

Nesta perspectiva e como acima já se observou, a actualização deverá constituir apenas uma solução transitória, no que concerne a passagem dos actuais valores para os valores reais e mais próximos dos valores de mercado, objectivo que só será atingido com a aplicação do novo regime legal de avaliações, aplicar, numa primeira fase, a todos os que se transaccionem após 1.1.2004 (mesmo que em 2ª mão).

AVALIAÇÃO PELAS NOVAS REGRAS DE AVALIAÇÃO NO PERÍODO TRANSITÓRIO QUE PRECEDER A AVALIAÇÃO GERAL

Serão avaliados já com aplicação das novas regras de avaliação os prédios urbanos não arrendados que se transmitam depois da entrada em vigor da reforma, bem como os prédios rústicos e urbanos novos que, na mesma data, estiverem pendentes de avaliação.

TAXAS

Em matéria de taxas observa-se desde logo a sua redução significativa como consequência da actualização do valor patrimonial dos imóveis urbanos.

Assim, para o que poderemos designar por período transitório, preconiza-se a taxa de 0,4% a 0,8%, para os prédios inscritos na matriz e de 0,2% a 0,5% para os imóveis novos (transaccionados após 1.1.2004).

Ainda em matéria de taxas observa-se que se prevê uma taxa agravada de 5% para os prédios cujo proprietário resida em países ou territórios com regimes fiscais mais favoráveis.

ISENÇÕES

No domínio das isenções e dado que o novo modelo irá conduzir a uma descida da tributação dos prédios mais recentes, diminuem-se os períodos de isenção, fixados em 6 e 3 anos, com base num escalonamento em dois patamares.

Modificou-se também a isenção relativa aos prédios de reduzido valor patrimonial pertencentes a famílias de baixos rendimentos, aumentando-se significativamente os limites considerados para o efeito.

2. IMPOSTOS SOBRE AS TRANSMISSÕES PATRIMONIAIS

2.1. O IMPOSTO SOBRE AS TRANSMISSÕES GRATUITAS

O imposto sobre as sucessões e doações é extinto, na esteira da revisão constitucional de 1997, traduzindo?se na total desoneração de carga tributária para os herdeiros legitimários (cônjuge, ascendentes e descendentes).

Em relação às restantes transmissões gratuitas, as mesmas passam a ficar sujeitas a imposto do selo, à taxa de 10%, como forma de evitar que haja doações fictícias que, por essa via, fugissem à tributação.

Quanto ao imposto sobre as sucessões e doações por avença, o mesmo é abolido, o que materializa um incentivo à distribuição de dividendos e deixa de constituir uma discriminação das empresas que se situam em território nacional face às existentes no espaço da União Europeia.

2.2. IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE AS TRANSMISSÕES ONEROSAS DE IMÓVEIS (IMT)

O imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis, que substitui o anterior imposto municipal de SISA, continua a incidir, como o próprio nome indica, sobre as transmissões onerosa de imóveis.

Ainda que, no essencial, se mantenha o conceito anterior de transmissão, continuando a caracterizar-se por uma abrangência bastante mais lata do que a que tem no Código Civil, se continuem a considerar o direito de propriedade e as figuras parcelares desse direito sobre imóveis como o objecto principal de incidência e a onerosidade também persista como condição de tributação neste imposto, é no domínio da incidência real que se introduzem as modificações mais visíveis no sentido do seu alargamento.

ALTERAÇÕES AO NÍVEL DA INCIDÊNCIA

Acrescentam-se duas novas figuras de incidência para impedir que, como é voz corrente, agentes económicos que operam como intermediários na compra e venda de imóveis, em manifesto abuso na utilização de formas jurídicas, escapem à tributação quer da SISA (futuro IMT) quer dos impostos sobre o rendimento em relação aos lucros auferidos com tais operações. Enquadram-se nesta situação as cedências sucessivas de posição contratual, por parte dos promitentes adquirentes nos contratos-promessa de compra e venda, bem como as procurações irrevogáveis quando o procurador ou o primitivo promitente comprador não sejam os adquirentes finais do imóvel.

No entanto, para não agravar desmesuradamente a tributação deste tipo de contratos, podendo até inviabilizar-se a sua utilização, o que não cabe ao sistema fiscal fazer, a tributação terá por base apenas a parte do preço paga pelo promitente adquirente ao primitivo promitente alienante ou a quem lhe tiver cedido a posição contratual.

VALOR TRIBUTÁVEL

Quanto ao valor tributável continua a aplicar-se a regra de comparar o preço declarado com o valor patrimonial dos imóveis, prevalecendo o maior.

Porém, a tributação do IMT será significativamente alterada, no sentido de uma maior justiça e equidade tributária, com reflexos directos na redução significativa das taxas e no sentido do combate à fraude e evasão fiscal, face às novas regras de avaliação que, como de seguida se refere, são aplicáveis na primeira transmissão dos imóveis urbanos não arrendados que tenha lugar após o início de vigência da presente reforma, influenciando igualmente as transmissões posteriores uma vez que esse valor será também levado à matriz para comparação futura com o preço declarado.

TAXAS

Quanto às taxas, aponta-se para uma redução significativa de todos os seus valores, continuando a privilegiar-se a compra de casa para habitação, com uma isenção base até 80.000 €.

Na proposta apresentada procede-se a um incremento significativo dos actuais escalões da sisa com taxas médias sensivelmente cerca de metade das actuais.

No que respeita às demais transmissões a proposta vai no sentido de uma taxa geral de 6,5%, que será aplicável aos outros prédios urbanos (actualmente 10%) e de uma taxa de 5% (actualmente 8%) para os prédios rústicos.

Nas transmissões de casas destinadas a habitação de valor superior a 500.000 €, a taxa é de 6%, quando antes se aplicava a taxa de 10% a valores superiores a cerca de 170.000 €.

Prevê-se ainda uma taxa agravada de 15%, sem a possibilidade de aplicar qualquer isenção ou redução, quando os adquirentes tiverem a sua residência ou sede em país, território ou região sujeito a um regime fiscal mais favorável, na linha de outras medidas que têm a vindo a ser tomadas no sistema fiscal relativamente a estes territórios, face às dificuldades de controlar as operações tributáveis com eles conexas.

Em síntese, esta é uma reforma indispensável para introduzir modernidade nesta esfera da tributação, estando o Governo consciente da necessidade da sua aplicação gradual, como modo de a não inviabilizar e procurando adoptar mecanismos eficazes na luta contra a evasão fiscal, objectivo primordial para se ter um sistema fiscal mais justo e consensual.