Discursos do Ministro de Estado e das Finanças

Integração Europeia: A Experiência Portuguesa

02 de Fevereiro de 2004

Senhor Presidente do BCP,
Senhoras e Senhores,

Gostaria de partilhar convosco alguns aspectos relativos à experiência portuguesa nestes 18 anos de integração na União Europeia.

Entre 1986 a 2002 a economia portuguesa, registou um dos mais significativos progressos da sua história em matéria de convergência real com os níveis de vida médios da União Europeia.

Durante este período, o PIB per capita português em paridades de poder de compra passou de 54,5% da média da então Comunidade Europeia para 71% de uma União Europeia aumentada pela reunificação alemã.
Como sempre acontece, para uns ter-se-á ficado aquém do possível, para outros ultrapassámos em muito as melhores expectativas.

Um facto me parece indiscutível.

Da análise desta experiência de integração de Portugal na União Europeia - poderão retirar-se lições que, julgo, ser do maior interesse para os países de onde provêm uma parte dos Senhores convidados, especialmente tendo em vista a próxima concretização do maior alargamento da sua história.

Os aspectos que considero mais relevantes a ter em conta no processo de integração dizem respeito, por um lado aos cuidados com que devem ser encaradas a gestão dos meios financeiros postos à disposição dos países por via dos Fundos Estruturais e por outro lado, a questão da gestão da procura e o papel da política orçamental na preparação para a adesão ao euro, naturalmente quando se encontrarem reunidas as necessárias condições de convergência.

Comecemos então pela questão da gestão dos Fundos Estruturais.

Estas ajudas constituem uma ajuda decisiva para o processo de integração mas podem ter o seu lado menos bom.

E esse papel menos bom pode ocorrer se os Fundos Estruturais agirem como um substituto de reformas estruturais, permitindo o seu adiamento.

E, como é evidente, essas reformas difíceis é que são a chave do verdadeiro desenvolvimento.

Por outro lado, se os Fundos Estruturais contribuírem para a apreciação real da moeda nacional acabam por aumentar a dimensão do sector não transaccionável em relação à que teria se não tivessem existido.

Ora, como não é neste sector onde tipicamente se encontram os maiores ganhos de produtividade, isto também poderá afectar os efeitos favoráveis dos fundos, mesmo que todos eles sejam correctamente aplicados.

Assim sendo, há que ter em atenção vários aspectos.

Em primeiro lugar, aquilo de que estamos a tratar nos projectos financiados pelos Fundos Estruturais é de dinheiros públicos, que, como tal, devem ser geridos de forma criteriosa e com parcimónia como se se tratasse exclusivamente do produto das contribuições dos contribuintes nacionais, o que nem sempre é fácil fazer compreender.

Em segundo lugar, que os Fundos Estruturais representam um contributo de poupança externa muito importante para financiar o défice externo.

Sem esse contributo, partindo do princípio que se mantem inalterado o esforço de investimento, o que sucederá é necessariamente uma maior carga fiscal sobre os cidadãos nacionais e porventura maiores níveis de endividamento.

Em terceiro lugar, que os Fundos Estruturais devem contribuir para um aumento da produtividade das economias e nunca assumir-se como um mecanismo de despesas sem carácter reprodutivo imediato ou a prazo.

Em quarto lugar, que os projectos financiados ao abrigo dos Fundos Estruturais devem ser capazes de maximizar a eficiência.

Quero com isto dizer que não se deve na selecção desses projectos seguir uma lógica do tipo “contentar a todos”, mas ter em atenção que o objectivo deve ser sempre em que o País “resulte melhor” da concretização desses mesmos projectos.

Todos sabemos que há projectos cuja valia individual não está em causa, mas que, requerendo taxas de utilização importantes e significativos custos de manutenção, acabam por se tornar inviáveis.
Em quinto lugar, que temos de ser selectivos. É da aplicação de critérios de reprodutividade e de economicidade que constitui o maior contributo que neste domínio pode ser dado no sentido de um aumento da produtividade e da competitividade das economias nacionais.

Vejamos agora a questão da gestão da procura e do papel da política orçamental na preparação de um País para aderir ao euro.

E aqui, socorro-me do caso português.

Em 1995-96 a economia portuguesa estava muito próximo do triplo equilíbrio no emprego, nos preços e nas contas externas.

No entanto, este equilíbrio fora obtido à custa de uma política monetária claramente restritiva, com a taxa de juro de curto prazo acima dos 10%, quando a inflação já tinha descido para próximo dos 3%.

Com a adesão ao euro era evidente que as taxas de juro teriam que descer e isso iria provocar um forte estímulo monetário.

Como a economia já estava no pleno emprego e até estava próxima da estabilidade de preços e do equilíbrio externo era evidente que um estímulo adicional era completamente desnecessário.

Ou seja, o estímulo monetário adicional deveria ter sido contrariado por uma contracção orçamental, o que não aconteceu.

Infelizmente, a letra do Pacto exigia apenas um défice abaixo dos 3%. Assim sendo, não só não se fez a contracção orçamental que era necessária, como se aproveitou a margem criada pela descida dos juros da dívida pública para aumentar a despesa primária. Ou seja, ao contrário de contracção orçamental, ocorreu um estímulo orçamental a somar ao estímulo monetário da adesão ao euro.

Em consequência, vimos o desemprego baixar abaixo da sua taxa natural, provocando fortes tensões salariais. A própria expansão orçamental, longe de se concentrar em despesa de investimento, recorreu a um forte aumento do emprego no sector público, agravando as tensões salariais que já se verificavam.

Os fortes estímulos provocaram assim subidas de custos que se traduziram em perdas de competitividade. As contas externas sofreram duplamente por esta via, quer pelo estímulo da procura, quer pela perda da competitividade. O défice externo atingiu os 9% do PIB em 2001, situação dificilmente sustentável.

O forte estímulo da procura contribuiu por outro lado para dissimular a situação real das contas públicas já que a economia ultrapassou o pleno emprego e o défice estrutural era assim maior do que o défice efectivo.

Ou seja, em 2001, ao menor sinal de inversão das condições cíclicas, a realidade veio à superfície e Portugal exibiu um défice excessivo, com o défice efectivo a ultrapassar os 4%.

Mas há mais. A perda de competitividade provocada pelo estímulo orçamental criou sérias dificuldades ao sector transaccionável e induziu alguma diminuição do interesse dos investidores estrangeiros por Portugal.

Com o crescimento concentrado no sector não transaccionável, onde tipicamente os ganhos de produtividade são menores, o crescimento da produtividade do conjunto da economia sofreu. Ou seja assistimos ao paradoxo de um forte crescimento associado a uma convergência débil durante os últimos anos.

Ou seja, Portugal viu-se confrontado com uma situação difícil. A má gestão da adesão ao euro gerou uma perda de competitividade e, uma vez dentro do euro, existem poucos instrumentos para a corrigir. Esta será porventura a lição mais importante que vos posso transmitir.
É preciso acreditar no que se faz e não fazer porque assim nos determinam. É preciso perceber a necessidade da existência de um Pacto de Estabilidade e Crescimento e não cumprir o Pacto só porque ele existe.

Em geral, aquilo que gostaria de vos transmitir é que a convergência nominal em todas as suas componentes, desde a inflação, à taxa de câmbio, passando pelas finanças públicas, deve ser levada muito a sério, sendo que é completamente compatível e condição necessária para garantir condições de crescimento e de convergência real no médio e longo prazo.

Para além disto, existe uma questão conexa com esta e que provavelmente vai ser tema de actualidade e de discussão pública se não em todos pelo menos em alguns dos vossos novos países da União Europeia.

E a questão é a seguinte.

Há a ilusão de que um défice externo numa união monetária é irrelevante. Sobre este ponto é necessário que não se olhe só para o défice externo. É preciso olhar para os sinais que o acompanham. Como está a competitividade? Está a cair? Há Investimento Directo Estrangeiro? Para onde está a ir este investimento? Quase só para o sector não transaccionável?

Ou seja, deve assumir-se, à partida, mesmo que em moeda única não se esteja de facto perante um problema macroeconómico, no sentido em que não existe a necessidade de financiar o défice externo com recurso a endividamento numa moeda estrangeira, que por detrás de um défice externo subsistente e elevado pode estar um problema microeconómico de difícil resolução ao nível da competitividade da economia.

Com efeito, uma perda de competitividade é um problema a prazo no emprego.

Mas, para além dos problemas económicos e sociais que advêm de um défice externo, decorre ainda um problema de poder, de preservação em mãos nacionais dos principais centros de decisão.

Uma economia que não consegue gerar a poupança suficiente para financiar o investimento que realiza, começa a deixar de poder ser dona desse investimento, implicando essa evolução um sério risco de perca do controlo nacional dos centros de decisão.

Penso que é também nesta perspectiva que se deverá olhar para a questão da competitividade e para a sua leitura no plano do défice externo.

Senhoras e Senhores,

Quando uma economia se vê confrontada com desequilíbrios, como por exemplo aqueles com que se viu confrontada a economia portuguesa, os Governos não terão outra alternativa, mesmo com condições cíclicas menos favoráveis, que não passe por um forte processo de consolidação orçamental para ajudar a corrigir a situação, fazendo uso da única política que efectivamente ainda controla e da capacidade que tem, por via dos sinais de política dados ao sector privado, de interferir na política de rendimentos e preços.

Nessa situação, uma contracção orçamental ajuda a corrigir as perdas de competitividade e as contas externas, mas afasta temporariamente o objectivo do pleno emprego.

O sucesso da política económica que tem vindo a ser prosseguida em Portugal para rapidamente corrigir a situação com que o País se viu confrontado é inquestionável, apesar da limitação dos instrumentos.

Em curto espaço de tempo, o défice externo, que em 2001 havia praticamente atingido o patamar insustentável de 9% do PIB, deverá, no final do corrente ano, quedar-se abaixo dos 3%, isto é, registou um notável decréscimo para cerca de um terço.

A própria inflação, apesar de vir registando alguma resistência à descida, nomeadamente no sector dos bens não transaccionáveis, que em 2001 se encontrava ainda na casa dos 5%, terminou o ano próximo dos 3% e, encontrando-se esgotados alguns elementos de natureza temporária, deverá registar um significativo decréscimo em 2004 para níveis que projectamos se encontrem próximos dos 2%.

A economia portuguesa, por fim, que terá registado uma quebra do PIB da ordem de 1% em 2003, deverá, ajudada pela retoma da economia internacional e fonte do ajustamento a que procedeu, voltar ao crescimento já este ano, embora ainda pequeno, para em 2005 se aproximar mais significativamente daquilo que é a sua tendência natural de crescimento.

É evidente que é necessário prosseguir nesta via.

Não só a actual conjuntura não aconselha o uso de estímulos orçamentais, como há razões estruturais para prosseguir a consolidação orçamental, que não vão desaparecer quando a retoma chegar.

Com as alterações demográficas que estão em curso, as contas públicas vão estar sujeitas a fortes pressões do lado da despesa nas próximas décadas, o que torna essencial o objectivo de médio prazo de alcançar contas públicas equilibradas ou mesmo superavitárias.

Para além disso, o processo de globalização em curso está a gerar fenómenos de competição fiscal, que é ilusório encarar como temporários e que geram uma pressão adicional sobre as contas públicas.

Ou seja, mesmo que fosse desejável, não é possível continuar num modelo que dependa de estímulos orçamentais.

Da experiência recente portuguesa podemos dizer que havia ganhos a obter de se ter gerido melhor a procura no passado recente.

Mas, acima de tudo, queremos deixar de lado quaisquer tentações de criar crescimento através do estímulo da procura e preferimos concentrarmo-nos nas reformas estruturais do lado da oferta.

Enquadram-se neste domínio a reforma da legislação laboral, a criação da autoridade da concorrência, a liberalização do mercado dos combustíveis, a liberalização na abertura de superfícies, etc.

Do lado do sector público há obviamente um extensíssimo trabalho a fazer e no qual estamos profundamente empenhados, com o objectivo último de reduzir a presença do peso do Estado na economia e de libertar recursos para o sector privado.

Já vai longa esta minha intervenção, mas gostaria ainda, dada a natureza desta audiência, de falar do papel da banca portuguesa nestes últimos anos.

A generalidade dos bancos portugueses foi nacionalizada em 1975 e foi com um banco que se iniciou o processo de privatizações em 1989.

O processo de privatizações introduziu uma forte dinâmica no sector bancário, que se reestruturou, registou fortes ganhos de eficiência e se consolidou. Actualmente o sector bancário é mesmo um daqueles em que Portugal está mais próximo da média europeia, onde o processo de convergência foi mais longe.

Os estímulos monetários decorrentes da adesão ao euro, de que falei atrás, traduziram-se num forte crescimento do crédito, que cresceu consecutivamente acima dos 20% durante um período prolongado. Durante este período o endividamento das famílias e empresas subiu fortemente para níveis históricos.

Graças ao profissionalismo da banca portuguesa e à supervisão do Banco de Portugal, este fortíssimo crescimento do crédito não deu lugar a nenhum problema sério no sistema bancário, apesar das dificuldades económicas que se vivem há já algum tempo.

Para concluir, quereria deixar uma palavra de estímulo a uma maior cooperação entre os agentes económicos dos nossos países, designadamente no sector financeiro.

Creio que, dadas as nossas dimensões genericamente semelhantes, o grau de complementaridade das nossas economias e a experiência recente que Portugal percorreu em termos de uma rápida transição de uma economia parcialmente colectivizada para uma economia de mercado são factores que podem e devem ser valorizados no estabelecimento de parcerias mais aprofundadas entre empresas portuguesas e dos vossos países.
Encontros como estes, pela qualidade e capacidade dos seus participantes, ajudarão, por certo, a este objectivo.

Por isso, quero felicitar o Sr. Engº Jardim Gonçalves por esta iniciativa, sem dúvida da maior importância para todos nós.

Muito obrigada.