Discursos do Ministro de Estado e das Finanças

POLÍTICA ORÇAMENTAL, ESTABILIDADE E CRESCIMENTO

Ordem dos Economistas, Lisboa, 07 de Janeiro de 2004

Senhor Bastonário, Prof. Simões Lopes,
Senhores interpelantes, Dr. Silva Lopes e Prof. Miguel Beleza,
Caros colegas,
Senhoras e Senhores,

Subordinada ao tema “Política Orçamental, Estabilidade e Crescimento” é, de facto, sobre a linha de rumo em matéria de política económica que vos quero falar, naturalmente numa lógica de médio prazo.

Gostaria de abordar o tema proposto separando, por um lado, política orçamental e estabilidade e, por outro lado, política orçamental e crescimento. Vou dispensar-me de relacionar estabilidade com crescimento, por não os querer maçar com o óbvio. Em relação aos outros temas espero não entediar os mais esclarecidos e explicar de novo as nossas escolhas.

Quando falamos de estabilização macroeconómica, estamos a pensar em três equilíbrios fundamentais: o pleno emprego, a estabilidade de preços e o equilíbrio externo.

Em 1995/96 pode dizer-se que a economia portuguesa estava próxima destes três equilíbrios. O hiato do produto estava a cair, abaixo de -1%, a inflação média seguia uma trajectória de desinflação acentuada e estava já próxima dos 3% e as contas externas estavam praticamente equilibradas.

O que aconteceu desde então? A convergência para a moeda única conduziu a fortes estímulos monetários que, longe de terem sido contrariados pela política orçamental, foram agravados por esta.

Ou seja, o objectivo de pleno emprego foi obtido à custa da criação de desequilíbrios nos preços e nas contas externas. Nos preços o melhor indicador de desequilíbrio encontra-se na perda acumulada de competitividade, em mais de 15% neste período. E nas contas externas atingimos um dos três mais elevados desequilíbrios dos últimos 30 anos.

Donde se conclui que a política orçamental, em vez de ter estado ao serviço da estabilização da economia, fez exactamente o contrário.

Ao mesmo tempo, famílias, empresas e Estado foram conduzidas a uma situação de sobreendividamento.

A menos que os níveis de endividamento atingidos fossem rapidamente corrigidos, as empresas ver-se-iam impedidas de voltarem a ter capacidade para investir com a finalidade de recuperarem a competitividade e os mercados perdidos, as famílias ver-se-iam impedidas de expandir e mesmo de manter os seus níveis de consumo e menos ainda de poder almejar a realização de poupança e, finalmente, o Estado ver-se-ia impedido de sequer deixar funcionar plenamente os estabilizadores automáticos na fase ciclicamente mais adversa, quanto mais, por exemplo, poder contribuir pelo seu lado para uma recuperação da competitividade perdida pelo País nomeadamente por via fiscal.

E agora? Infelizmente, enquanto em 2001 não havia qualquer dilema de política, hoje existe. Em 2001 uma contracção orçamental ajudaria não só a reduzir a pressão para ultrapassar o pleno emprego, mas diminuiria igualmente as tensões inflacionistas e o desequilíbrio externo.

Hoje, uma contracção orçamental ainda ajuda a corrigir as perdas de competitividade e as contas externas, mas afasta-nos temporariamente do pleno emprego.

O sucesso da política económica que tem vindo a ser prosseguida é inquestionável, apesar da limitação dos instrumentos.

Em curto espaço de tempo, o défice externo, que em 2001 havia praticamente atingido o patamar insustentável de 9% do PIB, deverá, no final do corrente ano, quedar-se abaixo dos 3%, isto é, registou um notável decréscimo para cerca de um terço.

A própria inflação, apesar de vir registando alguma resistência à descida, nomeadamente no sector dos bens não transaccionáveis, que em 2001 se encontrava ainda na casa dos 5%, terminará o ano próximo dos 3% (em termos homólogos, de acordo com os dados preliminares, deverá ter caído para 2,3%!) e, encontrando-se esgotados alguns elementos de natureza temporária, deverá registar um significativo decréscimo em 2004 para níveis que projectamos se encontrem próximos dos 2%.

E, naturalmente, a consolidação orçamental é inequívoca. Com efeito, se expurgados os efeitos do ciclo económico, aquilo que os dados nos mostram é o seguinte: em 2001, o défice estrutural era de 4,9%, no final deste ano será de 1,7% e, em 2004, segundo as nossas projecções, quedar-se-á nos 1,2%.

E, caso olhemos para as despesas correntes, aquilo que verificamos é que as mesmas cresciam a taxas da ordem dos 9% em 2001, enquanto que em 2003 cresceram em torno dos 3%. E se a essas despesas expurgarmos as transferências de natureza social, que cresceram naturalmente por virtude do ciclo económico, então o crescimento ter-se-ia limitado a cerca de 1%.

É evidente que é necessário prosseguir nesta via. Como é evidente que estes dados não incorporam ainda o impacto de medidas de médio prazo, como por exemplo a abolição da bonificação dos juros no crédito à habitação (mais de 500 milhões de euros que irão gradualmente desaparecer da despesa pública) e de tantas outras medidas.

Mas eu gostava antes de acentuar o seguinte. Se, maugrado o esforço de contenção, ainda se notam insuficientemente os seus efeitos, a situação deveria levantar alternativamente questões do tipo: o que se estaria a passar se as coisas tivessem seguido o rumo anterior? Não será que o sistema tem automatismos graves, que fazem que, deixado a si próprio, aquele entre numa trajectória insustentável? Não será que isto revela não só a profundidade da reforma necessária como a sua dificuldade?

É aqui que intervém a questão das receitas extraordinárias, que têm sido utilizadas como alternativa ou para mais impostos e/ou cortes ainda mais abruptos na despesa, solução que nesta fase do ciclo económico não seria aconselhável, ou então mais endividamento, penalizando as gerações futuras e dando o sinal errado que devemos a todo o custo evitar quanto à necessidade de urgentemente se corrigirem os desequilíbrios macroeconómicos.

Além do mais, uma vez que essas receitas extraordinárias não servem para efectuar indiscriminadamente mais despesa (aí sim é que o recurso a essa solução seria criticável) e se destinam precisamente a evitar mais endividamento, enquanto não produzem efeito pleno no plano da despesa as reformas estruturais já adoptadas e servem para compensar a quebra verificada nas receitas fiscais em resultado do abrandamento da actividade económica, então só pode ser considerado bem-vindo que se recorra à respectiva arrecadação.

Naturalmente desde que se trate de operações transparentes, que defendam os interesses patrimoniais do Estado e possam eventualmente apontar no sentido que é o desejável do ponto de vista dos sinais que são transmitidos aos agentes económicos.

Os resultados estão à vista. O que se verifica é que, devido à manutenção sem tergiversações de uma linha de rumo da política económica, a economia vai estando melhor preparada para acompanhar francamente a retoma da actividade económica internacional.

As empresas começaram a corrigir os seus balanços, podem voltar a investir e começam a recuperar as suas quotas de mercado tanto externas como internas.

As famílias terão começado a reduzir os seus níveis de endividamento, aumentaram ligeiramente as suas taxas de poupança e deverão voltar a estar em breve em condições de recuperar lentamente níveis mais consentâneos de consumo.

E o Estado, fruto da margem de manobra que a consolidação orçamental criou, começou a estar em condições de reduzir o nível da carga fiscal, decerto excessiva, que ainda persiste sobre as empresas e as famílias e é naturalmente inibidora de maiores níveis de investimento e de poupança e, portanto, redutora de maior crescimento económico e de mais criação de emprego

Quero, neste contexto, reafirmar que esta política não é conjuntural. Margens de manobra adicionais que venham a ser criadas, nomeadamente por efeito das reformas estruturais que se encontram em curso, entre as quais quero destacar a da Administração Pública, não voltarão grosso modo a servir para voltar a fazer mais despesa pública, mas antes para reduzir os impostos quer sobre as empresas quer sobre as famílias.

Essa é, aliás, a lógica da revisão do Programa de Estabilidade e de Crescimento para 2004-2007 que, não implicando qualquer alteração do objectivo de equilíbrio das contas públicas no médio prazo, constitui, tão só, a adaptação da anterior trajectória de ajustamento a cicunstâncias não previsíveis quando esta trajectória foi inicialmente delineada.

Para além das razões apontadas para, na actual conjuntura não usar estímulos orçamentais, há razões estruturais para prosseguir a consolidação orçamental, que não vão desaparecer quando a retoma chegar.

Com as alterações demográficas que estão em curso, as contas públicas vão estar sujeitas a fortes pressões do lado da despesa nas próximas décadas, o que torna essencial o objectivo de médio prazo de alcançar contas públicas equilibradas ou mesmo superavitárias.

O processo de globalização em curso está a gerar fenómenos de competição fiscal, que é ilusório encarar como temporários e que geram uma pressão adicional sobre as contas públicas. Ou seja, mesmo que fosse desejável, não é possível continuar num modelo que dependa de estímulos orçamentais.

Passando agora à relação entre política orçamental e crescimento, creio que posso começar por afirmar que é bastante consensual entre os economistas o papel que as políticas orçamentais podem desempenhar na promoção do crescimento.

Quanto ao crescimento a longo prazo, políticas orçamentais sustentáveis e eficazes são desejáveis.

Estimulam o investimento e inovação, enquanto minimizam as potenciais repercussões adversas de desincentivos à poupança, investimento, trabalho e inovação.

E facilitam ainda a função dos decisores de política monetária de manutenção da estabilidade dos preços.

Por outro lado, poderá existir ainda um círculo virtuoso de reformas promotoras da eficácia e sustentabilidade orçamentais, facilitando novas reformas. Concretizar esse círculo virtuoso deverá ser o objectivo de qualquer estratégia de reforma orçamental.

Quanto à actividade económica de curto prazo, finanças públicas sólidas assentes na estabilização automática, da qual já falámos atrás, são conducentes à estabilização económica em circunstâncias normais.

Melhoram a sustentabilidade das finanças públicas (e, portanto, do crescimento) e facilitam a política monetária orientada para a estabilidade dos preços. Além disso, efeitos não keynesianos poderão melhorar efeitos do produto a curto prazo das reformas orçamentais estruturais.

Mas, neste contexto, gostaria de citar um artigo recente de Robert Lucas Jr. em que este afirma que, “usando o desempenho dos EUA nos últimos 50 anos como referência, o potencial para ganhos de bem-estar de melhores políticas da oferta de longo prazo excede de longe o potencial de novas melhorias na gestão de curto prazo da procura”.

Da experiência recente portuguesa podemos dizer que havia ganhos a obter de se ter gerido melhor a procura no passado recente. É isso que pensamos estar a fazer.

Mas, acima de tudo, queremos deixar de lado quaisquer tentações de criar crescimento através do estímulo da procura (ignorando aliás os outros elementos da estabilidade) e preferimos concentrarmo-nos nas reformas estruturais do lado da oferta.

Enquadram-se neste domínio a reforma da legislação laboral, a criação da autoridade da concorrência, a liberalização do mercado dos combustíveis, a liberalização na abertura de superfícies, etc.

Do lado do sector público há obviamente um extensíssimo trabalho a fazer e no qual estamos profundamente empenhados.

É crucial que não nos esqueçamos neste contexto dos desafios colocados pelo alargamento, que está apenas a meses de distância, questão para a qual os portugueses parecem estar ainda profundamente adormecidos. É evidente que o caminho para enfrentar este desafio passa pelo aumento da competitividade e não pelo estímulo da procura interna.

Até aqui estive, por assim dizer, limitada dentro do contexto do tema proposto. Queria agora criticar a própria formulação do tema. O tema tem implícita a ideia de que o crescimento cabe à política orçamental em particular e ao Estado em geral. Ora é justamente este ciclo que queremos interromper.

Queremos mudar de modelo de desenvolvimento. Queremos passar de um modelo que passa pelo estímulo da procura interna, para um modelo de competitividade, baseado nas exportações. Queremos passar de um modelo baseado no Estado, para um modelo baseado na sociedade civil. Queremos que os portugueses se emancipem do Estado e sejam capazes de caminhar pelo seu próprio pé.

Já vai relativamente longa esta intervenção, mas não gostaria de a terminar sem antes falar do Pacto de Estabilidade e de Crescimento – assunto que esteve até aqui ausente das minhas considerações para justificar a política económica levada a cabo pelo Governo, o que é, em si, prova mais do que suficiente que a política em questão é justificada por motivos de natureza interna e não o resultado de uma qualquer imposição proveniente do exterior.

Em primeiro lugar, como atrás deixei subentendido, gostaria de sublinhar que, com ou sem Pacto de Estabilidade e de Crescimento, a política económica seguida em Portugal teria e deveria ser exactamente esta.

O Pacto de Estabilidade e Crescimento está, diria, aliviado. Ouvem-se então vozes a pedir para esquecer os limites orçamentais, já que outros não os respeitam.

Mas o que é bom para os outros não é necessariamente bom para nós.

Em relação aos três equilíbrios económicos fundamentais constatamos que a Alemanha, a França e a Itália não têm problemas nem em termos de inflação nem em termos das contas externas. Todos têm inflação em linha ou abaixo da da zona do euro e contas externas equilibradas ou confortavelmente excedentárias.

O problema principal nestes países é o elevado desemprego, próximo dos 10%. Ou seja, uma expansão orçamental nestes países ajudaria a corrigir o desemprego e teria consequências negligenciáveis ou não preocupantes na inflação e nas contas externas.

Já em Portugal a situação é completamente diferente. É verdade que o desemprego passou a ser uma preocupação, mas longe de atingir os níveis dos países referidos. Para além disso, temos um grave problema de preços demasiado elevados, com a perda de competitividade sofrida nos últimos anos, ainda com uma recuperação muito tímida. Quanto às contas externas, apesar da forte correcção já verificada, não só o trabalho não está ainda completado como parte dos resultados é o fruto do esmagamento de margens dos exportadores e não tanto de uma melhoria estrutural ainda.

Neste contexto, qual seria o efeito de uma expansão orçamental? É evidente que poderíamos ter um benefício temporário no desemprego, mas iríamos interromper o esforço de correcção nos preços, na competitividade e nas contas externas. E sem competitividade teríamos o emprego ameaçado a prazo.

Em conclusão, se para a Alemanha, a França e a Itália se justificará um aligeirar do processo de consolidação orçamental, já no caso de Portugal, tal não se justifica.

Voltando ao Pacto de Estabilidade e de Crescimento, quero em segundo lugar referir que o Governo considera essencial a existência e a permanência de um instrumento disciplinador das finanças públicas dos países pertencentes a uma união monetária.

Em terceiro lugar, quero dizer que o instrumento em questão não é obviamente imutável e tem vindo a ser objecto de consideráveis melhoramentos no sentido de o tornar mais inteligente e flexível, nomeadamente para o habilitar a interpretar de forma mais adequada a relação entre as situações cíclica e orçamental de um determinado Estado-membro. E isso tem sido conseguido designadamente com o concurso activo de Portugal.

Em quarto lugar, com ou sem sanções, orgulho-me que Portugal tenha nas recentes discussões no Conselho Ecofin contribuído para viabilizar um resultado que mostra que o Pacto de Estabilidade e de Crescimento está vivo.

Com efeito, encontra-se activo o constrangimento para que as políticas orçamentais dos países que integram a União Monetária se traduzam numa maior consolidação orçamental e redundem em finanças públicas tanto quanto possível equilibradas.

Esse resultado, na impossibilidade doutro melhor, preservou o essencial e foi melhor para a Europa e para Portugal do que o vazio jurídico alternativo.

Como nota final gostaria apenas de dizer que, se não temos qualquer dúvida sobre a direcção que queremos seguir, estamos abertos a contribuições que nos ajudem a prosseguir melhor este caminho.

Muito obrigada a todos pela paciência com que me ouviram e fico a aguardar comentários.