Discursos do Ministro de Estado e das Finanças

A Estabilidade Económica e o Crescimento da União Europeia: O Caso de Portugal(Economist Conferences)

16 de Dezembro de 2002

Senhor Dan O'Brien,
Lord Howell of Guildford,
Senhoras e Senhores,

Queria começar por agradecer o amável convite para participar nesta Conferência.

Foi com prazer que o aceitei, não só pelo prestígio da entidade que empresta o nome à organização, mas sobretudo pela qualidade dos participantes e pela actualidade do tema sobre o qual nos é proposto que reflictamos em conjunto.

A questão suscitada foi em que medida é que o actual quadro de políticas de estabilização (orçamental e monetária) estará a afectar o crescimento da UE.

Não deixarei de abordar o caso português.

Neste contexto, começo por dizer que a estabilização económica é um dos três objectivos económicos que cabe ao Estado assegurar. Os outros dois são a redistribuição do rendimento e a eficiente afectação de recursos na economia.

Penso também que a estabilização deve ser encarada com o triplo objectivo de estabilizar a actividade em torno do pleno emprego, de estabilizar os preços em torno de uma inflação baixa e estável, e de estabilizar as contas externas em torno do equilíbrio. Outros elementos, tais como o equilíbrio das contas públicas, devem antes ser encarados como objectivos intermédios e não finais.

Tal não significa, no entanto, que seja possível eliminar toda e qualquer flutuação económica, como por vezes parece estar implícito em algumas análises porque a verdade é que existe uma natureza económica que não se deixa domar facilmente.

De seguida quero reafirmar a minha concordância com o quadro de política económica existente na União Europeia, que de alguma forma complementa o papel que cabe ao Estado em matéria de estabilização económica.

É um quadro que disciplina as contas públicas dos países participantes da União Económica e Monetária e em que o Banco Central Europeu gere a política monetária tendo como preocupação primordial a estabilidade de preços.

Com efeito, o Tratado de Maastricht estabeleceu uma constituição abrangente para as políticas económicas na Comunidade Europeia, que, juntamente com um Mercado Único em funcionamento e a introdução bem sucedida de uma moeda única, conferem à Comunidade um enquadramento integrado de política económica.

A experiência dos quatro primeiros anos da União Económica e Monetária sugere que o enquadramento existente está razoavelmente adaptado às condições específicas da actual fase de desenvolvimento da Comunidade. Com base na solidez dos seus fundamentos económicos, o enquadramento provou ser um acordo viável, apesar da necessidade de ser aperfeiçoado.

Dado o enquadramento de política económica existente na União Europeia em geral e na União Económica e Monetária em particular, analisemos em que medida é que o quadro de políticas de estabilização estará a afectar o crescimento da União Europeia.

Para tal, convém comparar a última década de crescimento dos Estados Unidos com a área que constitui actualmente a União Económica e Monetária e, de forma sintética, é possível dizer que os Estados Unidos registaram um forte crescimento, apesar de políticas de estabilização claramente restritivas enquanto a União Económica e Monetária, em contrapartida, teve fraco crescimento apesar de políticas de estabilização claramente expansionistas.

A razão de tal diferença só pode estar do lado da oferta.

Na verdade, para melhorar de forma duradoura as condições vigentes na Europa, a solução não passa por aligeirar o quadro de gestão da procura.

Com efeito, a alteração desse quadro teria como resultado alterar as expectativas dos agentes, contrariando os efeitos dessa mesma alteração.

O que é necessário são políticas estruturais do lado da oferta, que permitam uma melhor utilização de recursos, com expansão da tendência de crescimento.

Para isso, temos de actuar quer sobre os mercados de bens, quer sobre os mercados de trabalho.

É um pouco desesperante que a taxa natural de desemprego na União Económica e Monetária tenha subida nas últimas décadas, enquanto nos EUA tenha diminuído, perante o cenário de forte desaceleração que vivemos, a inflação dos serviços na área do euro mantém-se mesmo assim teimosamente acima dos 3%

É evidente que estes problemas jamais serão resolvidos com mais expansão da procura. Só reformas estruturais poderão resolver estas questões.

Vejamos agora o caso português integrado no contexto que acabamos de descrever.

Para uma pequena economia aberta como a nossa, a participação na União Europeia é um factor de estabilidade inestimável, que assegura a estabilidade monetária de um regime de inflação baixa.

Por outro lado, os agentes económicos beneficiam também da estabilidade cambial com uma área económica para onde destinam o essencial da sua produção de bens e serviços.

Finalmente, as exigências do Pacto de Estabilidade e Crescimento impõem uma trajectória sustentável para as finanças públicas.
Tudo isto deveria garantir as condições necessárias ao crescimento, ou seja, inflação baixa, política orçamental sustentável, abertura da economia a mercados sem distorções.

No entanto, o que se pode dizer é que o quadro das políticas de estabilização da União Económica e Monetária foi demasiado permissivo.

Com a aproximação da entrada na União Económica e Monetária, a política monetária foi-se tornando cada vez mais expansionista, pela necessidade de aproximar as taxas de juro portuguesas às que vigoravam no núcleo da futura União.

Só que como a economia já se encontrava praticamente no pleno emprego, o que teria sido necessário era que a política orçamental se tivesse tornado progressivamente mais contraccionista.

Ora, como todos sabemos, o quadro institucional então vigente apenas exigia que o défice total diminuísse. Como Portugal era dos países que tinha taxas de juro mais elevadas, foi dos que mais beneficiou com a sua descida subsequente. Assim a redução do défice total exigida para entrar na União Económica e Monetária foi praticamente conseguida simplesmente com a vontade de entrar.

Na verdade, o défice estrutural manteve-se quase inalterado nos 3% entre 1998 e 2000. O excesso de procura gerado por esta política orçamental, enquanto ia gerando um défice externo crescente, ia reafectando a produção para o sector dos bens não transaccionáveis, onde a carga fiscal era maior.

Tratou-se de uma política insustentável, mas que ao gerar receitas fiscais adicionais criou a ilusão de ser sustentável. Esta ilusão abriu o caminho fácil para aumentar a despesa, muitas vezes rígida e muitas vezes de utilidade duvidosa.

Todos estes excessos foram permitidos pelo quadro vigente. Se estivesse em vigor a actual visão de que são os défices estruturais que devem ser tomados como indicador principal de avaliação da política e do esforço de consolidação orçamentais, Portugal teria sido impedido de ter a evolução orçamental que conduziu à situação actual.

Com efeito, teria sido muito mais fácil fazer a verdadeira consolidação no período do forte crescimento que foram os anos 1998-2000 (os melhores anos da década), do que na actual situação.

E isto é tanto mais importante quanto a política orçamental não tem apenas como objectivo a prossecução do pleno emprego, mas também o de contribuir para a obtenção de uma inflação baixa e de um equilíbrio externo.

Em Portugal discute-se a questão do pleno emprego e do crescimento do PIB, esquecendo os outros dois objectivos.

Se apenas estivesse em causa o crescimento do PIB, a postura da política orçamental era, porventura, bastante simples: se o crescimento se situasse acima do potencial, então a política orçamental deveria tornar-se mais restritiva; pelo contrário, se estivesse abaixo, a política orçamental deveria mutatis mutandis tornar-se mais expansionista.

Mas, não podendo a política orçamental descurar os outros dois objectivos, então podemos estar confrontados com um dilema de política económica.

Por exemplo, a necessidade de relançar o crescimento económico poderá sugerir a utilidade de uma política orçamental mais expansionista, mas, em contrapartida, uma elevada inflação e um forte desequilíbrio externo aconselham exactamente o contrário.

É um dilema de política económica de que estamos a falar, que não é abstracto e é bem real no nosso País.

Na verdade uma inflação interna persistentemente acima da média da União Económica e Monetária significa um agravamento permanente dos custos dos factores de produção internos e, por conseguinte, uma perda de competitividade das empresas que, a prazo, na ausência dos instrumentos tradicionais de estabilização, apenas poderá ser suprida com o encerramento de empresas e com mais desemprego.

É isso que tem sucedido nos últimos anos em Portugal e esse é, portanto, um desequilíbrio que temos de corrigir rapidamente, aceitando a lógica da moderação salarial, sob pena de nos virmos a confrontar num futuro próximo com as consequências da única possível correcção para essa situação.

Quanto ao desequilíbrio externo, há quem considere que na União Económica e Monetária esse não é um constrangimento activo da política macroeconómica.

É verdade que apenas nos estamos a endividar na nossa moeda e que, por essa via, se trata sobretudo de um problema microeconómico de acesso ao crédito, sendo portanto indiferente, que o mesmo seja concedido interna ou externamente.

Mas pode não ser tão simples quanto parece.

Em primeiro lugar, porque não é a mesma coisa esse endividamento externo resultar de um défice público excessivo ou resultar de um défice de poupança privada relativamente às necessidades de investimento privado.

Em segundo lugar, porque não me parece salutar, de um ponto de vista da manutenção em Portugal dos principais activos e, portanto, dos principais centros de decisão económicos, que o caminho seja o do permanente financiamento dos nossos défices externos por recurso aos capitais estrangeiros.

Não se pode pretender manter em Portugal os centros de decisão e, simultaneamente, permitir ou contribuir para um elevado endividamento externo, financiado por capitais estrangeiros, em parte justificado por défices orçamentais excessivos.

O que a política orçamental dos últimos anos implicou, não tendo produzido a necessária consolidação quando ela teria sido mais fácil de concretizar, foi, directamente, mais desequilíbrio externo, e, indirectamente, na medida em que contribuiu para um agravamento do diferencial de inflação interna por comparação com a da média da área do euro, uma perda da competitividade da economia portuguesa.

Por outro lado, para além da urgente necessidade de correcção da situação das finanças públicas, acresce que o modelo de desenvolvimento económico levado a cabo ao longo dos últimos anos, reconhecidamente considerado esgotado por todos os economistas, se concentrou, por via de uma aposta excessiva nos consumos privado e público, no sector dos bens não transaccionáveis, que, como todos sabemos, não é fonte de grandes ganhos de produtividade.

Não é, portanto, de estranhar, que, na prática, a convergência real tenha estagnado em Portugal desde 1997.

Esta constatação é tanto mais preocupante quanto isso não sucedeu com os outros países da União Europeia habitualmente chamados da "coesão", como a Espanha, a Irlanda e a Grécia, que ao longo destes últimos anos prosseguiram paulatinamente e de forma sustentada o seu caminho de aproximação à média da União Europeia.

Ou seja, atalhar o problema do desequilíbrio externo, também por via da consolidação orçamental, naquilo que implica igualmente uma reorientação do modelo de desenvolvimento económico, constitui inequivocamente uma forma de relançarmos também o processo de convergência real em Portugal.

Sobre a justeza deste caminho parece que ninguém tem dúvidas.

O que poderá parecer absurdo é proceder a todo este ajustamento de forma pró-cíclica, o que seria assim se só olhássemos o crescimento do PIB e esquecêssemos a necessidade de corrigir o excessivo diferencial de inflação e o desequilíbrio interno.

A alternativa seria prosseguir uma trajectória de perda de competitividade e acumulação de um forte desequilíbrio externo.

Seria, aliás, um erro duplo, na medida em que a própria conjuntura económica na União Europeia não permitiria admitir a possibilidade de ensaiar uma tentativa de relançamento da economia portuguesa em contra-corrente.

Mas é aquilo que muitos esperam, do meu ponto de vista erradamente.

Desde logo, se aponta a evolução dos indicadores de confiança. É bom ter presente que estão a cair em Portugal desde 1999, não podendo, por isso, atribuir-se a responsabilidade pela situação à actual tentativa de reorientar as políticas económica e orçamental.

Também é inquestionável que a tendência se não inverteu entretanto, mas extraordinário seria que tal tivesse sucedido quando os indicadores de confiança estão em queda em toda a União Europeia; vale, aliás, a pena efectuar uma análise comparada dos indicadores para constatar quão similar é a evolução que se verifica em Portugal quando confrontada com as evoluções dos outros Estados-membros.

Por outro lado, é evidente que as reformas estruturais - já decididas e ainda por decidir - não se traduzirão, por definição, de forma imediata em termos de impacto na despesa.

As medidas não recorrentes apenas servem para "comprar" o tempo necessário a que tal suceda. Sempre o disse e volto a repetir: a verdadeira consolidação faz-se do lado da despesa. Curioso seria poder pensar-se que tal seria passível de efectuar-se em apenas seis meses.

A via escolhida é, porventura, exigente. Mas é a única que pode libertar a sociedade civil do peso paternalista e asfixiante do Estado; é a única que permite vencer as batalhas da produtividade e da competitividade, tanto mais cruciais quanto nos aprestamos a vermo-nos confrontados com uma nova aceleração da globalização designadamente com o alargamento da União Europeia a dez novos Estados já em 2004.

Deixando o Estado o "caminho livre" à sociedade civil, designadamente libertando e reduzindo a pressão do lado da procura sobre recursos financeiros escassos tão necessários ao investimento produtivo, compete aos seus actores assumirem plenamente o papel que tantas vezes reclamam, sem constrangimentos e sem paternalismos.

Muito obrigado pela vossa atenção.