Discursos do Ministro de Estado e das Finanças

Debate do Orçamento de Estado

11 de Setembro de 2001

Senhor Presidente,
Senhor Primeiro Ministro,
Senhoras e Senhores Deputados

Perguntar-se-á se a proposta de lei do Orçamento de Estado para 2002 seria diferente se não tivesse havido os acontecimentos americanos de 11 de Setembro. Uma resposta rigorosa obriga a usar o não e o sim. Não, não seria diferente, no sentido da disciplina, da exigência e do rigor - designadamente pela adopção de um limite para a despesa pública corrente, que não poderia deixar de ser adoptado, até considerando os compromissos assumidos nos Tratados da União Europeia, no seio da União Económica e Monetária e no Pacto de Estabilidade e Crescimento. E diga-se, com clareza, que esta orientação não tem outro objectivo fundamental que não seja o de pôr a coesão social e económica, isto é, as pessoas e os cidadãos, na primeira linha das nossas preocupações - aliando, com especial determinação, o rigor nas finanças públicas e uma clara consciência social. Maior disciplina significa poder dar mais atenção à justiça e distribuir melhor os recursos dos contribuintes.

Por outro lado, sim, seria algo diferente a proposta de Orçamento do Estado, uma vez que, sendo agora a incerteza maior, tivemos de ajustar as previsões económicas, correndo o risco de fazermos o exercício nas condições mais difíceis e de sermos acusados por fas e por nefas; e somos obrigados a fazer um maior esforço no sentido de responder positivamente à instabilidade reforçando os factores de estabilidade - maior investimento público, maior reforço da confiança, mobilização das capacidades e energias disponíveis, competitividade fiscal - numa palavra, Portugal precisa de aproveitar as suas vantagens de estabilidade e segurança, para poder ser um lugar de acolhimento das iniciativas económicas sérias, criadoras e não especulativas.

Comecemos, sumariamente, pelo quadro macro económico. Verificámos nos últimos dias, ao conhecermos os últimos números oficiais do INE sobre o crescimento português no primeiro semestre de 2001, a razão fundada das nossas previsões - quer para este ano quer para o próximo. Alguns analistas apressados mostraram-se surpreendidos e, para não darem o braço a torcer, lançaram-se a fazer previsões catastrofistas para o que aí vem. Sejamos muito claros: não queremos distorcer a realidade, recusamos qualquer optimismo irrealista. Vamos, por isso, continuar a ser muito cautelosos e prudentes. Portugal não é um oásis. As dificuldades estão aí e não podem ser iludidas. Os portugueses pedem-nos que ponhamos o que nos une acima do que nos separa. E se dúvidas houvesse, está mais do que demonstrado que não há mudanças sérias, estáveis e estruturais sem acordos de regime e sem um forte sentido de responsabilidade de todos. Não podemos nem queremos, perder tempo.

Por isso, propomos a esta Câmara que se disponha a acompanhar connosco, pari passu, a evolução da realidade, com dados objectivos e não com palpites vagos. E estou certo que esse novo método dará frutos. Não me parece bom método estarmos sempre a ver se as previsões não batem certo, como se isso pudesse ser motivo de júbilo para alguém. As previsões são instrumentos, que devem ser ajustados - para que usemos da melhor maneira as receitas e as despesas públicas no sentido desejado de termos melhor crescimento e desenvolvimento, mais competitividade e convergência real com os nossos parceiros europeus.

Poderíamos, quando apresentámos a proposta de Grandes Opções do Plano, ter pedido escusa, não correndo o risco de divulgarmos o exercício feito antes de 10 de Setembro. Não o fizemos. Em nome da transparência e do rigor, tornámos público o exercício que tínhamos - que nos dizia podermos crescer em 2001 de 2 a 2,5 por cento e em 2002 de 2 a 2,75 por cento. Seguimos então, com todo o rigor, o trabalho feito pelas instâncias competentes, com base em indicadores de evolução da economia, e nunca com qualquer tipo de voluntarismo.

O 11 de Setembro teve consequências, em especial na confiança dos agentes económicos. Elas estão à vista e não podemos saber exactamente quais serão em toda a sua profundidade. O abrandamento que vínhamos presenciando tornou-se mais evidente - nos Estados Unidos há uma sombra recessiva e na Europa vamos ter de trabalhar muito para concretizar, o mais breve possível, a recuperação económica que os bons fundamentos das nossas economias podem proporcionar. Eis porque qualquer tentação derrotista ou qualquer irresponsabilidade dos que apostam no "quanto pior melhor" pode deitar tudo a perder. É por isso que afirmo a necessidade em Portugal de um esforço especial de consenso e de concertação .

Perante estas perspectivas, não só revimos em baixa as previsões iniciais, como considerámos que 2002 poderá ser idêntico ao actual, apesar de os analistas norte-americanos e europeus preverem uma recuperação a partir do segundo semestre do ano. Aliás, para Portugal, a OCDE prevê um crescimento em 2002 maior do que em 2001 - e dentro do intervalo por nós considerado (1,9%). Com toda a clareza, partimos do facto de os números dos últimos anos revelarem que a economia portuguesa não divergiu da média europeia, inclusive em 2000 (ano em que, desmentindo os profetas da desgraça, que ainda não reconheceram o seu erro, tivemos o crescimento de 3,4 por cento, exactamente igual à média europeia) e da circunstância de em 2001 termos crescido no primeiro semestre acima dos dois por cento e acima da média dos nossos parceiros. Assim temos de nos empenhar em redobrar pelo investimento e pela política social esse esforço prioritário de convergência real. Daí prevermos, com toda a cautela, um crescimento para 2002 entre 1,75 e 2,25 por cento. Quanto à taxa de inflação, mantivemos as previsões de 10 de Setembro - 4,3 a 4,4 % em 2001 e 2,5 a 3 % em 2002. Apesar de tudo apontar mais para os 2,5 %, por efeito do abrandamento e da evolução dos preços internacionais do petróleo, preferimos também aqui, usar de prudência.

Em síntese, a economia portuguesa está ainda numa fase de abrandamento, devido à influência da incerteza internacional e do menor dinamismo das economias americana e europeia e a factores internos, de entre os quais se destaca o aumento da taxa de poupança das famílias, e do aumento significativo do seu endividamento no passado recente, que desejamos contrariar, designadamente por uma acrescida disciplina nas despesas públicas. Isto, enquanto a economia internacional vive uma fase incerta de ajustamento, devido ao fim de um ciclo de sobre-investimento no sector das novas tecnologias, à quebra dos índices bolsistas, à instabilidade do preço do petróleo e agora aos efeitos dos dramáticos acontecimentos de 11 de Setembro e ao conflito com o Afeganistão. É esta a situação, de que temos de retirar consequências.

Quais os objectivos de Política Económica e Orçamental? Como já dissemos, redução do crescimento da despesa corrente primária para 4 por cento em termos nominais. É o exercício mais complexo e difícil - que exigirá um acompanhamento muito rigoroso da execução. Há, nesse sentido, sinais positivos no controlo da despesa em 2001, que deverá prosseguir com muita determinação e sem excessos de optimismo. Tal conduz ao crescimento nominal de 1,5 da despesa corrente primária do Estado, líquida de transferências para as Administrações Públicas. Do mesmo modo, apontamos para um crescimento de 7,5% do PIDDAC em face da previsão de 2001, que se traduz em 16% de crescimento nominal em 2002 em face do executado, em virtude de sermos o primeiro país europeu a entrar em velocidade de cruzeiro na execução do novo Quadro Comunitário de Apoio. Por outro lado, em nome da consciência social, cumprimos a Lei de Bases da Segurança Social, pomos em prática o apoio e o incentivo às regiões do interior e procedemos a novos desagravamentos fiscais, nomeadamente para as famílias com menores recursos. Além de que assumimos a competitividade fiscal (sem descurarmos o nosso objectivo de alargamento da base fiscal, de desagravamento da tributação sobre o trabalho dependente e de harmonização fiscal europeia nos impostos sobre o capital), gerando sinais de confiança, estimulando o investimento privado e o crescimento do mercado de capitais. Por fim, elegemos o combate à fraude e evasão fiscais e ao abuso na utilização de off shores como prioridades a prosseguir sem desfalecimentos.

Senhor Presidente,
Senhor Primeiro Ministro,
Senhoras e Senhores Deputados

Relativamente à política fiscal, centremo-nos nas três preocupações fundamentais: desagravamento fiscal dos contribuintes com menores recursos; combate sem tréguas à fraude e à evasão fiscais; e competitividade fiscal.

Quanto à primeira, os contribuintes vêem consolidar-se as mudanças fiscais aprovadas no ano 2000, que envolveram um desagravamento dos rendimentos dos trabalhadores por conta de outrem e a introdução do regime simplificado de tributação, a que agora se junta: a criação do mecenato familiar consubstanciado numa majoração dos custos em 150% para efeitos de IRS e IRC dos donativos às entidades de apoio à família; a criação de um mínimo de existência para famílias com três e mais filhos; indexação da dedução específica dos rendimentos da prestação de trabalho por conta de outrem ao valor de doze vezes o salário mínimo nacional mais elevado e, como sinal de apoio ao mundo rural, um aumento significativo do limite de exclusão da tributação dos rendimentos agrícolas para cinco vezes o valor anual do salário mínimo nacional.

Quanto à segunda preocupação: o combate à fraude e evasão fiscais - pomos a tónica na fuga para off shores e paraísos fiscais: afastando a possibilidade de dedução à colecta do IRS dos juros e amortizações do financiamento à aquisição de imóveis destinados a habitação própria ou permanente a favor de residentes nesses espaços; mantendo por um período de quatro anos a qualidade de residentes os sujeitos passivos de IRS que para aí deslocalizem os seus domicílios; e fixando uma renda mínima de 1/15 do valor patrimonial dos prédios para as sociedades aí sediadas. Além disso, há o agravamento de 2% na taxa da Contribuição Autárquica sobre os imóveis de que seja proprietária uma entidade com domicílio em paraíso fiscal, além da perda de diferimento da tributação dos terrenos para construção e dos prédios para revenda e da perda das isenções relativas a prédios urbanos arrendados em regime de renda condicionada ou destinados a arrendamento para habitação nos mesmos casos.

Enfim, relativamente à competitividade fiscal e aos mercados de capitais, comecemos por clarificar que nos mantemos fiéis aos princípios fundamentais, que decorrem da Constituição e do nosso programa - sem discriminação entre rendimentos e com respeito pelo englobamento. Só por desconhecimento da realidade é possível dizer-se que há uma inversão de 180 graus na orientação nesta matéria. Não há, e só do modo que agora propomos se tornará possível pôr em prática um sistema efectivo de tributação - já que por razões operacionais e técnicas foi impossível concretizar o novo regime das mais-valias para pessoas singulares no ano de 2001. Este sistema é assim o que melhor salvaguarda o interesse público e a cobrança de receita…- que doutro modo não daria entrada nos cofres do Estado. Adoptámos, por isso, um regime transitório para 2001 e 2002 apenas aplicável ao IRS, incluido fundos de investimento - com tributação à taxa de 10%, com isenção dos valores adquiridos há mais de 12 meses, com isenção para as obrigações e outros instrumentos de dívida e um prazo de 5 anos para a dedução das menos-valias. No entanto, mantém-se a partir de 1 de Janeiro de 2003 o englobamento em 50% e aponta-se para um sistema de retenção na fonte da responsabilidade do intermediário financeiro - segundo mecanismo que estamos a trabalhar, nos seus aspectos técnicos, com o sistema financeiro. Prevemos ainda um regime de reinvestimento atractivo para as mais valias resultantes da alienação de partes sociais, incluindo para as SGPS, que não gozam dum tratamento privilegiado - com taxas efectivas, sobre o saldo positivo, de 16% em 2001 e de 15% em 2002, regime este que se aplica já a partir de 1 de Janeiro de 2002..

Sintetizemos as medidas tomadas: redução da taxa geral do IRC para 30%; redução da percentagem de participação de 25% para 10% e do período de detenção de participações sociais, de 2 para 1 ano, para efeitos de dedução de dupla tributação económica a 100% e a 50% nos restantes casos; englobamento dos lucros distribuídos por sociedades em 50% do seu valor com eliminação do crédito de imposto por dupla tributação económica em sede de IRS; e harmonização da taxa de retenção na fonte sobre os lucros distribuídos em 15%.

Refira-se ainda a dinamização do mercado obrigacionista, com redução da taxa de tributação ou isenção dos rendimentos, auferidos por não residentes, em obrigações emitidas por empresas, além dos efeitos das restantes medidas adoptadas; bem como a adopção de medidas de moralização e desburocratrização do regime fiscal das zonas francas situadas em território nacional - no sentido claro do combate à fraude e à evasão fiscais, mas também no sentido de uma maior transparência, desburocratização e do tratamento fiscal equitativo nas relações entre a casa mãe e respectivas filiais no âmbito das operações efectuadas nas zonas francas.

No que toca às receitas fiscais, houve quem pusesse dúvidas sobre a previsão constante da proposta de lei do Orçamento. Manda, porém, a verdade que se diga que fizemos também aqui um exercício de cautela extrema. E se virmos com muita atenção, depressa verificaremos que se trata de previsões de cobrança que ficam muito aquém dos crescimentos previstos e verificados nos últimos anos. Enviámos a esta casa uma memória sobre a matéria, por isso limitar-me-ei telegraficamente a justificar por que razão aceitámos as previsões técnicas, sem qualquer generosidade ou optimismo menos realista.

Comparemos, em primeiro lugar, o valor de 1,1% de ganho de eficiência fiscal - diferença entre as taxas de crescimento do produto interno bruto nominal e da receita fiscal - que prevemos para 2002 com os valores anteriores. A eficiência fiscal média de 1988 a 2001 foi de 3% e entre 1994 e 2000 foi de 1,8%. O número prudente que apontamos está longe destes. Desagreguemos. Prevemos para o IRS uma taxa de crescimento de 6%, muito aquém dos 10,4% estimados para 2001. Para o IRC consideramos 5,5%, longe dos números de 1999 e 2000, que decorre da normalização dos efeitos decorrentes do aumento da taxa do pagamento por conta, dos efeitos do regime simplificado e do reforço da fiscalização das empresas que tenham optado pelo regime de contabilidade organizada com lucros inferiores a metade dos coeficientes previstos no regime simplificado. No IVA, corrigimos em baixa a tendência dos últimos meses de 2001, prevendo um crescimento nominal de 7,5%, quando a média de Junho a Outubro de 2001 foi de cerca de 10%. No ISP, imposto sobre os produtos petrolíferos, prevemos 8,5%, devido à evolução favorável do preço do brent e à regularização em 2001 dos compromissos com as empresas petrolíferas dentro da política de estabilização de preços no mercado interno.

Os números são, pois, prudentes.

Senhor Presidente,
Senhor Primeiro Ministro,
Senhoras e Senhores Deputados

A consolidação das finanças públicas é um objectivo que apenas poderá ser posto em prática com êxito, se não se limitar a ter o alcance imediato. Trata-se, por isso, de um objectivo de médio e longo prazos - cujos resultados não podem aferir-se imediatamente. Por isso, neste momento devo afirmar que se estamos no caminho correcto do controlo da despesa pública, há ainda muito para fazer, para contrariar hábitos velhos de inércia, de centralismo e de facilidade. E quando a conjuntura económica é incerta temos de usar a linguagem da verdade, que é incómoda e difícil. Se a realidade muda, devemos tirar lições, mesmo com o risco de sermos incompreendidos.

Não se diga, porém, que desde 1995 temos um problema de finanças públicas em Portugal. Não é verdade. Basta vermos, aliás, o progresso da despesa pública desde 1986 para verificarmos, facilmente, o seguinte: o esforço de convergência real com a União Europeia teria sempre repercussões na despesa pública. Veja-se o salto enorme nos encargos correntes na passagem da década de oitenta para a década de noventa e, depois de 1995, na orientação, de que muito nos orgulhamos, que corresponde ao forte impulso nas despesas sociais, que passaram para 57,3 % em 2002 (com destaque para a educação pré-escolar, para o cumprimento da Lei da Segurança Social ou para o rendimento mínimo garantido). Foi, assim, correcta a orientação da nova maioria no sentido de dar dimensão social à convergência real - sem esta não teríamos feito repercutir no cidadão comum o benefício da integração europeia e da criação do espaço do euro, como uma zona de estabilidade monetária e de coesão social. Houve, por isso mesmo, um rumo claro - a que agora devemos dar sequência, em plena continuidade, concedendo especial atenção à racionalização da despesa e à ligação efectiva entre eficiência e equidade. Agora é chegado o momento de lutar pela maior eficiência - sem descurar a equidade e a justiça. Recusamos, por isso, claramente as receitas ou as admoestações neo-liberais…

Como objectivo de médio e longo prazos, a consolidação das finanças públicas determina que ponhamos em equilíbrio nos pratos da balança as políticas de receitas e de despesas. De um lado, a eficiência fiscal e o combate à fraude e evasão fiscais, de outro a garantia de que os objectivos de investimento e de coesão social não sejam postos em xeque. Afinal, temos de dar provas concretas e seguras de querer continuar a lutar pela equidade fiscal - do mesmo modo que temos de garantir que o dinheiro dos contribuintes é bem utilizado em prol de serviços públicos de qualidade, próximos dos cidadãos, e de uma repartição justa que favoreça os mais carecidos, sem pôr em causa um saudável espírito de risco.

O País precisa, mais do que nunca, que ponhamos o que nos une acima do que nos divide. É preciso compreendermos que tão importante como o Orçamento de Estado é a vontade das principais forças políticas de porem em prática uma ambiciosa agenda reformadora. Para haver disciplina, fiabilidade e transparência na gestão das contas públicas é indispensável pôr termo à demagogia de pedir tudo, para todos, ao mesmo tempo. É preciso solidariedade entre subsectores da Administração Pública, mais e melhor prestação de contas, melhor ligação entre instituições fiscalizadoras: o Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado; a Assembleia da República e o Tribunal de Contas. O Governo está empenhado neste esforço real de transparência e de rigor - condição essencial para que a consolidação das finanças públicas seja durável e eficaz.

Defendemos, assim, um impulso reformador que esta proposta de Orçamento de Estado induz. E estamos convencidos, como a experiência nos ensina, de que as mudanças estruturais, sérias e estáveis exigem consensos. Há acordos de regime que têm de ser feitos - e os portugueses exigem-nos hoje soluções nacionais e patriotismo económico ao Estado, às instituições e aos agentes económicos - só assim poderemos combater o espírito de crise e ter a convergência real com a Europa.

Relembre-se sumariamente a agenda reformadora que este Orçamento pressupõe e induz:

(a) (a) completar a reforma orçamental - uma vez que o cumprimento do Pacto de Estabilidade e Crescimento depende de todo o sector público administrativo, e não apenas do Estado, o que obriga à existência de uma estrutura de coordenação que permita uma visão de conjunto responsável e de médio prazo do sector público administrativo e do financiamento por este dos sectores empresariais;
(b) (b) criar condições para que se possa programar o crescimento dos resultados e passivos do sector público alargado, criando maior responsabilidade e solidariedade do exercício do serviço público e tornando mais transparente e flexível a gestão orçamental;
(c) (c) ligar mais claramente a consolidação das finanças públicas à reforma do Estado e da Administração Pública, favorecendo a qualificação e a produtividade, a competitividade, a autêntica descentralização, a desburocratização e uma cultura de avaliação;
(d) (d) tornar o sistema fiscal estável, coerente, simples, compreensível, justo e eficiente - criar consensos urgentes em torno da tributação sobre o património e sobre o automóvel e sobre a sua aplicação gradual e segura (estabilizando e regulando os mercados e desincentivando a especulação), adoptar o regime geral sobre taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas;
(e) (e) concretizar o regime jurídico do património do Estado, no sentido da melhor utilização e afectação do mesmo;
(f) (f) completar a modernização do mercado financeiro e do sistema bancário, em nome da eficiência e da estabilização económica, num momento decisivo de entrada em circulação do euro e de integração da nossa bolsa no Euronext.

Reformas exigentes obrigam a um plano claro e coerente. Temos, por isso, de recusar a facilidade e a demagogia das críticas imediatistas. Portugal precisa de uma agenda reformadora, que o Programa do Governo contém e que estamos em condições de pôr em prática - com coerência e olhando o futuro.

Trata-se, no fundo, de respeitar os valores fundamentais da social-democracia e do socialismo democrático, - nos quais liberdade e justiça se condicionam e influenciam mutuamente, uma vez que a dignidade das pessoas reside não só no direito à responsabilidade individual, mas também na corresponsabilidade social e cívica e no reconhecimento dos direitos e deveres de todos a desenvolverem a sua personalidade e a contribuírem em igualdade para a formação de uma sociedade justa, equitativa e coesa.