Discursos do Ministro de Estado e das Finanças

Estratégias para Relançar a Economia Portuguesa

28 de Março de 2003

Compete-me a mim, na impossibilidade do Senhor Primeiro-ministro estar presente, encerrar esta VIII Conferência do “Diário Económico”, subordinada ao tema das “Estratégias para Relançar a Economia Portuguesa”.

À estratégia de relançamento da economia não pode ser indiferente a situação de partida e os motivos porque lá se chegou. Ela é determinante para a definição das políticas a seguir. Temos de saber onde estamos, para não tomarmos um caminho errado em direcção ao ponto onde queremos chegar.

Neste contexto, começarei por sublinhar que a economia portuguesa se encontra actualmente sob a influência de dois factores principais.

O primeiro factor é fruto da política orçamental desadequada dos últimos anos, tendo resultado na acumulação de desequilíbrios que têm de ser desfeitos e que estão actualmente a condicionar a recuperação.

O segundo é que a economia portuguesa está a ser afectada pela desaceleração na actividade internacional, cujo início pode ser encontrado já em 2001, com as três principais economias mundiais (EUA, Japão e Alemanha) simultaneamente em dificuldade, o que é raro.

Quanto ao primeiro aspecto, convém fazer o diagnóstico dos desequilíbrios acumulados.

O excesso de procura associado à política orçamental entre 1996 e 2001 gerou directamente um défice externo e indirectamente agravou-o, através de pressões inflacionistas e salariais.

Em termos acumulados Portugal perdeu 15% de competitividade, com os salários a crescer muito acima da produtividade.

As empresas exportadoras, impedidas de repercutir nos preços o aumento de custos suportados, foram esmagadas com esta evolução salarial e perderam em termos acumulados 10% de quota de mercado no exterior. É claro que internamente também perderam quota.

Este desequilíbrio não se pode manter, apesar de alguns entenderem que o défice externo numa união monetária não é preocupante, porque resulta de decisões privadas de optimização.

Admito que assim seja num plano abstracto, mas, na prática, uma situação de défice externo como aquela com que estamos confrontados tem subjacente não só um grave problema de competitividade da economia portuguesa, mas, provavelmente, opções que, embora porventura racionais num plano microeconómico, não o serão necessariamente a um nível macroeconómico.

Assim, a verdade é que muito do investimento realizado nos últimos anos em Portugal foi efectuado no sector imobiliário (só o crédito à habitação passou de 20% do PIB no final de 1995 para 51% do PIB no final de 2002), sector não transaccionável, que, por definição, não é indutor de grandes ganhos de produtividade e onde se registam fortes distorções.

Além disso, sendo o défice externo um défice da poupança face ao investimento, se Portugal está a realizar um volume de investimento muito superior à poupança que consegue gerar, é natural que um défice neste domínio acabe por se traduzir em venda de activos ao exterior e perda de centros de decisão.

Ou seja, também por este motivo devemos preocuparmo-nos e combater o défice externo.

Que implicações tem este diagnóstico sobre o futuro? Todas as que resultarem em medidas no sentido de diminuir o défice externo, recuperar o sector transaccionável e recuperar a competitividade.

Isto significa que não devemos estimular a procura interna, porque na situação actual isso só iria agravar os desequilíbrios que temos.

Como não podemos estimular a procura externa, temos que esperar que ela recupere.

Em relação à recuperação do sector transaccionável e da competitividade é evidente que temos que ter moderação salarial.

Se nos últimos anos tivemos os salários a crescer claramente acima da produtividade, vamos ter que passar por um período em que se passe o inverso.

Isso não significa necessariamente que os salários tenham que cair, significa é que é urgente acelerar o crescimento da produtividade.

Para isso, a concentração no sector transaccionável é em si uma ajuda, já que é tipicamente neste sector que se encontram maiores ganhos de produtividade.

Apesar de tudo isto, tem-se sugerido que Portugal deveria deixar de respeitar o Pacto de Estabilidade e Crescimento e apostar no investimento público para relançar a economia.

Esta sugestão contém dois perigos. O primeiro é a visão de curto prazo de não respeitar o Pacto de Estabilidade e Crescimento.

E Portugal deve defender o Pacto, por vários motivos.

Porque para um país pequeno membro de uma união monetária o cumprimento efectivo de um regra orçamental é o que melhor defende os seus interesses, protegendo-o de ser afectado por uma eventual indisciplina dos países grandes.

Porque interessa a todos os países a existência de uma restrição orçamental efectiva. Quantos défices passados e quanta dívida pública com que nos confrontamos hoje não foram o resultado da falta de uma restrição orçamental efectiva no passado? Quantos dos problemas que temos hoje não são assim fruto da inexistência de um Pacto no passado?

Porque com as alterações demográficas que estão em curso, as contas públicas vão estar sujeitas a fortes pressões do lado da despesa nas próximas décadas, nomeadamente na área das pensões, o que torna essencial o objectivo de médio prazo de alcançar contas públicas equilibradas ou mesmo superavitárias.

E finalmente porque o processo de globalização em curso está a gerar fenómenos de competição fiscal, que é ilusório encarar como temporários e que é mais uma pressão adicional sobre as contas públicas.

Além disso, o Pacto de Estabilidade e de Crescimento comporta suficiente flexibilidade para que as políticas orçamentais possam fazer face a situações cíclicas menos favoráveis.

Não só para fazer face às situações de abrandamento “normais”, em resultado da análise da consolidação orçamental se ter passado a fazer com base na evolução dos défices corrigidos dos ciclos económicos, como também da admissão de um amplo funcionamento dos estabilizadores automáticos, designadamente nos casos dos países que atingiram já uma situação de equilíbrio ou excedentária.

Assim, por essa via, tornou-se mais admissível a deterioração de um défice nominal que resulte na directa ligação de uma desaceleração da actividade económica, quer por via de um aumento das despesas, designadamente de natureza social, quer por via de uma diminuição das receitas, nomeadamente em resultado de uma menor arrecadação de impostos.

Mas essa flexibilidade existe também para fazer face a situações excepcionais e/ou temporárias.

Com efeito, o procedimento dos défices orçamentais excessivos prevê que a ocorrência dessas situações – devidamente tipificada – deva ser tomada em consideração pela Comissão Europeia na avaliação do cumprimento da disciplina orçamental.

O segundo perigo é a sugestão de encetar a recuperação com mais e indiscriminado investimento público. Como já vimos, Portugal acumulou um desequilíbrio tal que não deve estimular a procura interna.

Não foi por se ter, no passado, seguido um modelo de desenvolvimento económico apostado no incentivo ao consumo – público e privado – e no investimento público, que a economia cresceu muito ou convergiu com a média da União Europeia.

Antes pelo contrário.

Sabemos que, apesar do entusiasmo com que foi saudado o facto de a economia portuguesa ter nos últimos anos crescido por vezes não mais do que algumas décimas em relação à média da União Europeia, esse crescimento foi, regra geral, de fraca qualidade.

Assim é que, se tomarmos, o desempenho da economia portuguesa, corrigido pelas paridades de poder de compra, podemos constatar, de acordo com os dados oficiais publicados pelo Eurostat, que não se verifica convergência real da nossa economia com a média da União Europeia desde 1997.

Isso é tanto mais preocupante quanto o mesmo resultado se não verificou com as outras economias ditas da “coesão” – da Espanha, da Irlanda e da Grécia – que continuaram paulatinamente o curso da respectiva convergência real com a média da União Europeia.

Por outro lado, especificamente quanto à questão do aumento do investimento público, convém referir que não é pelo facto de ele ter sido particularmente elevado nos últimos anos, atingindo taxas de crescimento quase impensáveis no contexto da União Europeia, que se verificaram significativos ganhos em termos de produtividade.

Todos sabemos, aliás, que a coberto da classificação de “investimento público” se escondem muitas vezes não mais do que meras despesas correntes, sem qualquer carácter reprodutivo. E todas as derrapagens orçamentais nas grandes obras públicas se chamam investimento público…

Dito de outro modo, a solução não deverá – nem poderá – passar por mais e indiscriminado investimento público, mas tão só por melhor investimento público.

E não duvido da existência e da suficiência de fontes de financiamento públicas e privadas para apoiar projectos de investimento realmente produtivos.

Quero, aliás, sublinhar que essa é precisamente a orientação do Governo.

Com efeito, a despeito do contexto em que se desenvolve a política orçamental, têm sido dadas orientações muito precisas para que as restrições decididas não se apliquem nos casos de investimento verdadeiramente reprodutivo, nomeadamente abrangendo o sector transaccionável e aqueles projectos co-financiados pelos fundos comunitários.

Resulta do que atrás fica referido que constitui inequivocamente uma forma de relançarmos também o processo de convergência real em Portugal atalhar o problema do desequilíbrio externo, também por via da consolidação orçamental, naquilo que implica igualmente uma reorientação do modelo de desenvolvimento económico.

Poderá parecer absurdo proceder a todo este ajustamento de forma pró-cíclica, mas tal apenas assim seria se só olhássemos ao crescimento do PIB e esquecêssemos a necessidade de corrigir o excessivo diferencial de inflação e o desequilíbrio interno.

A alternativa seria prosseguir uma trajectória de perda de competitividade e acumulação de um forte desequilíbrio externo.

O que seria, por conseguinte, um erro duplamente grave, na medida em que a própria conjuntura económica na União Europeia nos não permitiria sequer admitir a possibilidade de ensaiar uma tentativa de relançamento da economia portuguesa em contra-corrente.

Mas na análise da situação actual, interessa sermos rigorosos e realistas e fugir à tentação de atribuir às políticas em curso a causa para a existência de alguns indicadores negativos.

É o caso concreto dos indicadores de confiança.

Desde logo, vale a pena referir que os indicadores de confiança estão a cair em Portugal desde 1999, não podendo, com seriedade, atribuir-se a responsabilidade pela situação à tentativa de reorientar as políticas económica e orçamental.

Também é inquestionável que a tendência se não inverteu entretanto, mas extraordinário seria que tal tivesse sucedido quando os indicadores de confiança estão em queda em toda a União Europeia.

Vale, aliás, a pena efectuar uma análise comparada dos indicadores para constatar que a evolução que se verifica em Portugal, embora mais acentuada, segue uma tendência similar às que registam as evoluções dos outros Estados-membros.

E também não parece razoável sustentar que uma possível situação de recessão técnica, aparentemente iniciada em meados do ano transacto, resultasse das medidas de consolidação orçamental tomadas a partir do segundo semestre do ano passado, atendendo a que, como todos sabemos, existe um prazo de transmissão das medidas de política económica para o plano da actividade económica real.

O outro factor que está a influenciar a economia portuguesa, como já dissemos, tem a ver com a envolvente internacional.

Na verdade, estando abrangida na desaceleração da actividade internacional, a economia Alemã que é a principal parceira de Portugal – e conhecido que é cada vez maior o grau de sincronização dos ciclos económicos português e europeu, não é de estranhar que uma parte importante da explicação para o presente abrandamento da economia portuguesa possa ser encontrada nessa vertente.

Não me vou alongar sobre as razões das dificuldades internacionais, salientando apenas que a guerra contra o Iraque está evidentemente a complicar a situação económica internacional, e já a estava a afectar vários meses antes de esta se ter iniciado.

Direi apenas que, dependendo da duração da guerra, as principais organizações internacionais continuam, na presunção de que a mesma será relativamente curta, a perspectivar uma retoma do crescimento económico internacional a partir do segundo semestre de 2003.

É, entretanto, obviamente difícil avaliar o impacto económico da guerra. É evidente para todos que o mesmo dependerá do facto de o conflito ficar ou não confinado ao Iraque, de a respectiva duração ser curta ou longa e mesmo da forma como for percepcionado pelos mercados.

No caso de se verificar um aumento apenas temporário dos preços do petróleo, mesmo que significativo, o impacto no produto e nos preços seria bastante limitado.

É claro que os impactos seriam bem mais significativos no caso de aumentos permanentes dos preços do petróleo, na medida em que teriam efeitos duradouros sobre a inflação, rendimento disponível das famílias e rentabilidade das empresas, deprimindo por conseguinte o consumo e o investimento e afectando a confiança dos agentes económicos.

Após uma análise enquadradora da situação da economia portuguesa, interessa ponderar como ultrapassar estas dificuldades.

Devemos baixar os braços e aguardar que a retoma económica se concretize, designadamente na União Europeia?

Claramente que não.

Gostaria, aliás, de partilhar convosco o sentimento que tenho vindo a colher no quadro do Conselho de Ministros da Economia e Finanças da União Europeia.

Isto que vou afirmar não entra naturalmente em linha de conta com o facto de poder ter de ser necessário tomar medidas concertadas para fazer face à situação, no caso de se verificar uma duração da guerra mais extensa do que a prevista, com impactos designadamente sobre a oferta mais significativos que aqueles que se antevêem, em particular por via de um aumento duradouro dos preços do petróleo.

Um primeiro sentimento que gostaria de destacar é que, apesar de a situação económica se apresentar menos positiva, nomeadamente por via da concretização de alguns riscos de natureza mais desfavorável, não foi nunca colocada em causa pelo Conselho a necessidade de se prosseguir uma política económica perspectivada pelo médio-prazo.

Face aos apelos daqueles que consideram que todas as dificuldades de natureza conjuntural se resolvem com mais despesa pública, nomeadamente para incentivar a procura interna por via orçamental, a resposta do Conselho tem sido inequívoca.

Para que a retoma económica seja uma realidade na União Europeia é necessário, enquanto não se desvanecem os motivos de incerteza actuais, que se continue a trabalhar no sentido de a tornar e aos seus Estados-membros mais atractivos para o investimento e o consumo privados, isto é, mais produtivos e mais competitivos.

Isso resume-se em duas orientações.

Por um lado, prosseguir e acelerar as reformas estruturais, nomeadamente no sentido de uma maior flexibilização dos mercados do trabalho e dos produtos e serviços, em conformidade com a chamada “Agenda de Lisboa”.

Por outro, prosseguir sem hesitação os esforços de consolidação orçamental, nomeadamente naqueles países que não apresentam ainda situações orçamentais equilibradas, de acordo com os objectivos do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

As duas orientações atrás referidas são por maioria de razão válidas no caso de Portugal.

Em primeiro lugar, porque, como pequeno e extremamente integrado país que é, seria completamente ilusório pensar que políticas de relançamento da procura interna por via de estímulos orçamentais produziriam quaisquer efeitos sensíveis.

O resultado, conforme já referi, traduzir-se-ia apenas num agravamento do défice orçamental, não compatível com a situação actual das finanças públicas, e num aumento do desequilíbrio externo e dos níveis de endividamento, já de si excessivos.

Mais despesa pública redundaria em mais endividamento e não em maior crescimento.

Em segundo lugar, porque, depois de anos de políticas económicas desajustadas, que implicaram significativas perdas de competitividade da produção nacional quer nos mercados externos quer no próprio mercado interno, o caminho não pode ser outro que não o da recuperação da competitividade perdida.

Isso passa por mais produtividade e por uma aceleração das reformas estruturais, designadamente aquelas que envolvem os mercados do trabalho e dos bens e serviços, assim como da administração pública.

Em terceiro lugar, porque a situação das finanças públicas portuguesas exige do país que prossiga de forma sustentada e vigorosa a consolidação orçamental.

Apenas com finanças públicas saudáveis poderá existir margem para fazer face a condições cíclicas menos favoráveis, deixando funcionar plenamente os chamados estabilizadores automáticos.

Apenas com finanças públicas saudáveis será possível encarar uma redução da carga fiscal excessiva que incide sobre as empresas e os particulares e é naturalmente inibidora do investimento e do consumo e, por conseguinte da criação de riqueza.

É isso que fizemos, que estamos a fazer e vamos continuar a fazer.

É urgente sanear a situação, corrigir os desequilíbrios para que estejamos aptos a acompanhar a retoma económica europeia mal ela se inicie.

Sem isso, não há estabilidade, credibilidade e recuperação económica possível.

Esta nossa prioridade orçamental está bem expressa no Programa de Estabilidade e Crescimento para o período 2003 – 2006, que apresentámos à Comissão Europeia e que o Conselho aprovou e elogiou.

O Orçamento de Estado para 2003 pressupõe uma redução do défice estrutural maior do que a recomendação da Comissão Europeia no contexto da actual interpretação do Pacto.

A concretização do cenário macroeconómico previsto no Programa de Estabilidade e Crescimento e no Orçamento de Estado para 2003 Portugal depende por um lado da conjuntura internacional e das reformas estruturais em curso.

Mesmo que a conjuntura internacional dificulte a concretização do crescimento previsto para 2003, é crucial para o Governo português cumprir os objectivos de despesa inscritos no Orçamento de Estado.

Iremos certamente fazê-lo e dessa forma atingir os nossos objectivos em termos de redução do défice estrutural.

Mas também prosseguindo a concretização de reformas estruturais já aprovadas e empreendendo novas.

Aquelas de que já falou o Senhor Ministro da Economia na abertura desta Conferência, designadamente em domínios tão cruciais como o da fiscalidade e da Administração Pública.

Sem isso, não há melhoria da produtividade nem ganhos de competitividade.

Sem isso, não há convergência real com a U.E..

Sem isso, não há relançamento da economia.