Discursos do Ministro de Estado e das Finanças

OE 2003 - Debate na Generalidade

23 de Outubro de 2002

Senhor Presidente,

Senhores Deputados,

O Governo apresenta à Assembleia da República a proposta de Orçamento de Estado para 2003 e está interessado em discuti-la com todos os Senhores Deputados.

Só é possível analisar com realismo e seriedade esta proposta se todos assumirmos a evidência de que estamos numa União Económica e Monetária desde 1 de Janeiro de 1999.

Se esta ideia não estiver presente na nossa análise, podemos falar muito, dizer coisas interessantes, mas não estamos a falar deste Orçamento e, pior do que isso, não estamos a falar de Portugal.

E, por isso, quando os partidos políticos, especialmente os que lutaram por essa opção, analisam esta proposta de Orçamento ignorando esse contexto, só podemos concluir que efectivamente não querem discutir o Orçamento.

Querem fazer afirmações populistas, querem fazer crer que se estão a tomar medidas gravosas por mera inépcia política ou por falta de sensibilidade social, mas não querem certamente contribuir para a sobrevivência do País no quadro da União Monetária.

Por motivo da nossa participação na União Monetária, as políticas orçamental e de rendimentos e preços passaram a constituir os únicos instrumentos de estabilização económica de que dispõe o Governo.

Assim sendo, para que a política orçamental possa desempenhar plenamente a sua capacidade de agir de forma anti-cíclica é necessário que o saldo orçamental esteja equilibrado no médio prazo e em condições de pleno emprego.

Todos falam de crescimento económico, todos desejam mais crescimento económico, mas, ao mesmo tempo, esquecem que o único instrumento de que dispomos para criar as condições em que esse crescimento se possa concretizar é precisamente a política orçamental.

E é exactamente por este motivo que o saneamento das contas públicas foi assumido como objectivo prioritário deste Governo, sem o que quaisquer medidas terão efeito contrário ao pretendido.

Lamentavelmente, ao contrário daquilo que teria sido desejável, os anos mais recentes não foram manifestamente aproveitados para melhorar o saldo estrutural, apesar de uma conjuntura económica extremamente favorável e dos múltiplos sinais de que se deveria inverter o caminho.

O ciclo orçamental que agora se encerra ficou marcado por um aumento discricionário da despesa, que é sempre rígida, e, o que é mais grave, pela criação de mecanismos automáticos de despesa, que a tornaram ainda mais rígida.

A política orçamental não tem apenas como objectivo a prossecução do pleno emprego, mas também o de contribuir para a obtenção de uma inflação baixa e de um equilíbrio externo.

A política orçamental contribuiu indirectamente para que a inflação interna se tenha encontrado persistente e significativamente acima da média da União Económica e Monetária, o que implicou um agravamento permanente dos custos dos factores de produção internos.

Daí decorreu uma perda de competitividade das empresas, que, se não for rapidamente atalhada, conduzirá ao encerramento de empresas e mais desemprego, impondo, por isso, uma lógica de moderação salarial.

Quanto ao desequilíbrio externo, a política orçamental dos últimos anos foi directamente responsável pelo seu agravamento.

É por isso que tenho alguma dificuldade em compreender que haja senhores Deputados que defendem que a correcção desta situação orçamental provoca uma crise económica quando é precisamente o contrário; a persistência desta política orçamental estava a redundar numa estagnação da convergência real desde 1997, de acordo com os dados oficiais do Eurostat.

Não se trata, por isso, de uma preocupação obsessiva com o saldo orçamental, como alguns pretendem fazer crer, mas da necessidade imperiosa de não nos perdermos no caminho que nos pode aproximar dos nossos parceiros europeus.

Dito de outra forma, o modelo de desenvolvimento económico levado a cabo ao longo dos últimos anos está esgotado.

Assim sendo, o Pacto de Estabilidade e Crescimento consubstancia os motivos pelos quais carecemos - por uma necessidade nossa e não apenas por resultado de uma imposição externa - de nos aproximar de um saldo equilibrado das nossas contas públicas.

Senhor Presidente, Senhores Deputados,

Referidos estes pontos de enquadramento, gostaria de me concentrar na proposta de Orçamento de Estado para 2003, o que farei enunciando os factos que considero relevantes para o caracterizar.

Primeiro facto. O cenário macroeconómico subjacente à proposta não é optimista, nem pessimista; é realista à luz daquilo que são, num contexto de incerteza significativa, as projecções das principais organizações internacionais - e do próprio Banco de Portugal.

Neste quadro, a projecção para a evolução das exportações, não só é desejável, em termos de uma reorientação do modelo de desenvolvimento económico, como é compatível com uma previsível aceleração da procura externa dirigida aos nossos produtos.

Corresponde, de resto, ao padrão de comportamento das empresas portuguesas em períodos de forte desaceleração da procura interna, e é coerente com outras projecções credíveis - como as do próprio Banco de Portugal.

Segundo facto. A estimativa de execução orçamental para 2003 aponta para um défice orçamental de 2,4% do Produto Interno Bruto (PIB), pretendendo o Governo fazer uso efectivo de um conjunto de cativações de despesa.

A técnica orçamental utilizada é assumida com toda a transparência.

A prova disso é que todos os argumentos esgrimidos no quadro desta discussão não resultaram do desvendar de qualquer artifício ou de qualquer descoberta em resultado da argúcia de algum Senhor Deputado, mas da informação directamente disponibilizada a esta Assembleia e explicada pelo Governo, quer na proposta de orçamento quer no respectivo relatório.

Além disso, não é inovadora; sempre se fez no PIDDAC; a inovação é que, por maioria de razão, abrange também a despesa corrente. Ela permite uma gestão flexível de uma proposta de Orçamento de Estado muitíssimo exigente e cuja exequibilidade é estreita.

Por isso, Senhores Deputados, quando alguns de entre vós acham que, apesar do compromisso de défice assumido pelo Governo ser de 2,4% do PIB temos margem para ir até aos 3% do PIB, quer dizer que os Senhores têm consciência do esforço e da margem de dificuldade da execução deste Orçamento.

O que estão a querer dizer é que têm à vossa frente a dimensão do esforço que é necessário para cumprir este Orçamento e em vez de o aplaudir, criticam-no.

A Assembleia não autoriza o Governo a gastar por limites mínimos, mas por limites máximos. Aquilo que o Governo apresenta é não apenas o máximo, mas o seu compromisso para um mínimo. Maior transparência não é possível.

Terceiro facto. Esta proposta de Orçamento de Estado procurou repartir de forma equitativa e solidária o esforço nacional de consolidação orçamental por todos os subsectores do Sector Público Administrativo (Estado, Serviços e Fundos Autónomos, Regiões Autónomas, Administrações Locais e Segurança Social).

Se dúvidas existissem sobre a abrangência, bastaria listar todos aqueles que, duma forma ou doutra, se sentiram afectados - e assim o exprimiram - nas suas expectativas quanto a uma diminuição da carga fiscal, ou à eventualidade de mais despesa, ou à reivindicação de mais amplos benefícios fiscais.

A maioria das reacções, algumas bastante audíveis, constitui, aliás, a própria evidência de que não foi ainda suficientemente interiorizada e de forma responsável por todos os sectores da sociedade portuguesa que não é mais possível continuarmos a viver acima das nossas possibilidades e que não é mais possível que o Estado continue a suprir e a satisfazer todas as nossas necessidades.

Quarto facto. Esta proposta de Orçamento de Estado para 2003 representa um esforço sem precedentes de contenção do crescimento da despesa corrente, maugrado o grau de rigidez existente, facto que torna difícil a concretização de progressos mais significativos e rápidos neste domínio.

Constituirá, no entanto, uma prova inequívoca de que a consolidação orçamental com este Governo passará a fazer-se essencialmente do lado da despesa.

Se olharmos para a despesa sem juros, verificamos que esta cresce em linha com o PIB.

Se abstrairmos a despesa com a Segurança Social, que cresce mais de 8%, constatamos que a restante despesa pública se reduz em 0.5% do PIB.

A despesa corrente primária no Estado passa de um crescimento de 9,8% para 2,7%.

Esse resultado é obtido mediante:
Uma redução em 10% das despesas de funcionamento dos Ministérios em geral, com excepção daqueles que exercem funções de soberania, cujo crescimento é nulo;
Uma forte contenção na admissão de novos trabalhadores, compensada por uma dinamização da mobilidade interna;
Controlo do crescimento da despesa dos Serviços e Fundos Autónomos;
Perca de autonomia financeira relativamente a 42 Serviços e Fundos Autónomos, cuja despesa passa a ser controlada de forma mais rigorosa;
Acréscimo nulo do endividamento líquido das Regiões Autónomas e das Administrações Locais;
E uma forte moderação salarial.
Não obstante, na Educação verifica-se uma manutenção da despesa nos ensinos básico, secundário e superior e um crescimento do pré-escolar em 18.2%; a Saúde cresce 5%; e mantém-se o esforço de crescimento das despesas da Segurança Social, com as prestações a crescerem mais de 8%, tal como as transferências do Estado para a Caixa Geral de Aposentações, que crescem 9%.

Quinto facto. A taxa de execução do PIDDAC raramente se situou ao longo dos últimos anos acima de 85% do orçamentado, para além de que, a coberto da classificação de "despesa de investimento", se tornou hábito realizar efectiva "despesa corrente".

Quero, aliás, informar os Senhores Deputados que retirámos 110 milhões de euros ao PIDDAC que eram simplesmente despesa corrente, facto que deve ser tomado em consideração quando se fazem comparações entre anos.

É o problema da qualidade do investimento, que se traduz na seguinte circunstância: Apesar dos elevados níveis de investimento do passado, foram muito limitados os ganhos em termos de produtividade global da economia portuguesa.

Não será de admirar. No PIDDAC de 2000, por exemplo, 220 projectos não tiveram qualquer execução.

A decisão de cativação de 15% das verbas do PIDDAC, acompanhada de uma forte opção pela selectividade, com aposta prioritária no investimento que incentive aumento das exportações, que fomente o investimento produtivo e que crie postos de trabalho sustentáveis e de alto valor acrescentado, não tem necessariamente - e nisso nos empenharemos - de traduzir-se numa menor eficácia do esforço de investimento público e do seu carácter indutor do investimento privado.

A questão não é a de saber de o investimento é maior ou se o investimento é menor, mas sim se o investimento é melhor.

Sexto facto. A proposta de Orçamento de Estado para 2003 contém subjacente a ideia de que sem a concretização de reformas estruturais, nomeadamente as que se encontram já em curso em sectores como os da Saúde, da Segurança Social e da Educação, ele não será exequível.

Como complemento dessas reformas já adoptadas ou em curso de adopção, decidiu o Governo dotar-se de uma potente alavanca no sentido da concretização de outras reformas.

Está neste caso a decisão de reduzir em 10% as despesas de funcionamento da generalidade dos ministérios, na medida em que, doutra forma, se tudo ficasse rigorosamente na mesma, não seria possível também por esta via cumprir este Orçamento de Estado.

Esta decisão é fomentadora de alterações no modo de funcionamento dos ministérios.

Sétimo facto. A proposta de Orçamento de Estado para 2003 não contempla qualquer aumento de taxas de imposto, a despeito dos apelos reiterados efectuados ultimamente por conceituados economistas. Mas não nego que implica um ligeiro agravamento da carga fiscal.

Com efeito, uma vez que o aumento dos escalões do IRS é de 2% haverá agravamento para aqueles que tiverem aumentos salariais claramente acima da inflação.

Trata-se, por conseguinte, de um incentivo a que, também por esta via, se concretize o tão necessário esforço de moderação salarial - a bem da preservação da competitividade das empresas e da manutenção do emprego.

É a defesa do emprego que está em causa.

Por outro lado, no caso das empresas, a propósito dos pagamentos especiais por conta e do regime simplificado, em sede de IRC, não se verifica um aumento de impostos.

O que existe é a obrigação de antecipar o pagamento de impostos, em proporção da actividade das empresas e não limitada a uns meros 1500 euros, como até aqui.

As empresas com lucros não vão pagar nem mais um euro de imposto e por isso a sua viabilidade não é de maneira nenhuma posta em causa.

Aquilo que está em causa - isso sim - é uma medida de combate à fraude e evasão fiscais, orientada para aquelas empresas que declaram prejuízos durante anos a fio, não pagando quaisquer impostos, e cuja sobrevivência, não obstante, ninguém consegue plausivelmente justificar.

Sempre ouvi esta crítica a propósito desta situação. Agora que se pretende combatê-la, alguns dos Senhores Deputados reclamam argumentando com uma pretensa injustiça.

Oitavo facto. A proposta de Orçamento de Estado para 2003 consagra, em termos de tributação das mais-valias, um tratamento mais transparente e menos incentivador das deslocalizações das SGPS para fora do território nacional do que aquele que vigora com o presente regime.

É uma decisão claramente assumida. Queremos que os capitais e as empresas regressem a Portugal. Queremos criar condições para que o investimento estrangeiro opte por Portugal. Estamos firmemente convencidos de que esta é a melhor ajuda que podemos dar a quem procura trabalho.

Nono facto. Esta proposta de Orçamento de Estado para 2003 não contém - nem deveria conter, porque essa não é a sede própria - quaisquer medidas, para além daquelas que, no essencial, já referi, no domínio do combate à fraude e evasão fiscais.

Isso não significa que, no quadro legislativo existente, o Governo não assuma como uma das suas primeiras prioridades, por razões políticas, económicas e éticas, precisamente esse objectivo e não tenha, por conseguinte, ao longo destes primeiros seis meses deste mandato, feito já mais em prol desse desiderato do que aquilo que provavelmente fez o anterior Governo ao longo de seis anos.

Não quero, aliás, neste contexto de deixar de relembrar que este Governo aprovou já um decreto-lei que inibe a concessão de quaisquer novos benefícios fiscais de que alguns Senhores Deputados tanto falam e a perda dos existentes a todo e qualquer contribuinte que não tenha a sua situação fiscal regularizada.

Não haverá PPR's, PPA's, etc. para todos os contribuintes que não tenham a situação regularizada

Senhor Presidente, Senhores Deputados,

Este é o enquadramento macroeconómico e as opções em matéria de desenvolvimento económico subjacentes à apresentação desta proposta de Orçamento de Estado para 2003; estes são, igualmente, os factos salientes a propósito do seu conteúdo nas questões mais controversas e, por isso, até aqui submetidas ao debate público.

Trata-se de uma proposta exigente, que decerto implicará sacrifícios a partilhar por todos os segmentos da sociedade portuguesa.

Mas trata-se também de uma proposta rigorosa e transparente, que nos permite retomar o caminho certo, longe dos atalhos por onde andámos perdidos no passado recente.

Assim retomaremos o caminho da sólida preparação do futuro, de molde a que, logo que as condições económicas na União Europeia o permitam, possamos novamente voltar a um período de crescimento económico sólido e sustentável e com ele retomar o processo de convergência real com os níveis de vida médios dos nossos parceiros europeus - após uma interrupção que dura já há cinco anos.

Este Orçamento é essencial para usufruirmos plenamente da nossa participação na União Monetária a que aderimos.

Percebemos que se mantenham à margem deste processo aqueles que sempre se lhe opuseram.

Mas já não é aceitável, e muito menos compreensível, que o Partido Socialista, que partilhou connosco esse ideal e que, em nome desse projecto comum, viu viabilizados com o nosso apoio alguns dos seus Orçamentos, pretenda agora ignorar a importância do que está em causa.

Só mesmo fingindo que não percebe o que se está a passar - e sabemos que alguns de entre vós percebem! - é que o Partido Socialista não pensará na proposta que ontem lhe apresentou o Senhor Primeiro-ministro no sentido de uma afirmação inequívoca de apoio a este projecto. Conforme então relembrou o Senhor Primeiro-Ministro, devemos prosseguir conjuntamente a execução deste objectivo nacional.

Não o fez por necessidade de obtenção de votos para a aprovação deste Orçamento, o que confere ainda maior importância a esta atitude.

Não o fez por interesse meramente conjuntural, mas no interesse da confiança e da estabilidade do País.

Resta-nos esperar que o maior Partido da Oposição não deixe pelo caminho as bandeiras que em tempos assumiu, invocando então o interesse nacional.

Esperamos que o interesse nacional seja uma prioridade do Partido Socialista.

E que, nessa medida, não se subordine a tácticas de potenciais alianças partidárias que de momento o impeçam de se manifestar abertamente a favor do projecto europeu e tudo o que ele implica.

Numa matéria desta importância não basta ao Partido Socialista declarar intenções, é necessário que dê um sinal claro de que, pelo menos, não está contra este Orçamento.

Se o não fizer, poder-se-á duvidar da firmeza das suas convicções. As convicções firmes implicam responsabilidade e nada as poderá fazer abalar quando é o interesse do País que está em causa.

Pela nossa parte, estamos sempre disponíveis para pôr qualquer interesse político abaixo do superior interesse nacional.